日本现代农业建设与体制机制创新培训专题（一）
2020-09-30 17:56:49 作者：发展处 来源：农业部 浏览次数：0 网友评论 0 条
日本现代农业建设与体制机制创新培训专题（一）
日期：2016-05-30 作者：发展处 来源：农业部
编者按：为学习借鉴日本发展现代农业的经验，加快推进我国农业现代化进程，去年12月，我司组织赴日现代农业建设与体制机制创新培训。期间，先后与东京大学、日本有机农业协会、农林中金综合研究所、日本农林水产省、静冈县经济产业部、近畿农政局等政府与研究机构人员进行了培训交流，参观了千叶大学的植物工厂，系统学习了解了日本在农业管理体系、现代农业投资、粮食生产、农产品质量安全、农业六次产业发展等方面成功经验及存在问题，形成1篇总报告和3篇分报告。现刊发，供交流参考。
日本农业的战略调整与管理调控考察报告
——赴日本现代农业建设与体制机制
创新培训情况报告[1]
2015年12月6-15日，农业部计划司组团一行16人赴日本参加现代农业建设与体制机制创新训，先后与东京大学、日本有机农业协会、农林中金综合研究所、日本农林水产省、静冈县经济产业部、近畿农政局等政府与研究机构人员进行了培训交流，参观了千叶大学的植物工厂，系统学习了解了日本在现代农业投资、农产品市场信息管理、农业管理体系构架、农产品质量安全、农业六次产业发展等方面成功经验及存在问题，在以下六个方面给我们留下深刻的印象。
一、日本农业战略调整与管理调控的主要印象
（一）树立了大食物观的粮食安全理念，以提升粮食自给率为目标统筹引导全国农产品生产供给结构的调整。日本粮食安全在口径上指我们通常讲的食物安全，粮食自给率的计算涵盖大米、小麦、蔬菜、水果、肉、蛋、奶、水产品等24个品种的一揽子农畜水产品在内。日本粮食安全的施政目标在于针对整个国民食物消费结构与水平，引导农林牧渔业生产结构优化与供给能力提升。日本农林水产省每五年一次重新评估确定未来中长期的粮食自给率目标，2015年，新一轮《粮食·农业·农村基本计划》提出到2025年，日本以供给热量为基准的粮食自给率由目前的39%提升至45%，以生产额为基准的粮食自给率由目前的65%提升至73%，并对24个细分品种的生产与消费进行科学预测，提出了各类品种努力实现的自给率目标。与以往目标相比，本轮更注重与国民食物消费结构变动相一致，更鼓励扩大热量较低但附加值高的农作物生产。日本政府依据粮食自给率目标对农业补贴政策进行了相应调整，由单纯注重粮食补贴向符合消费结构变动的主要农产品全面补贴转变，增强了蔬菜园艺、畜牧业、饲料补贴力度。引导主食用米产量逐步下降，促进饲料大米、蔬菜园艺、畜产品等产量实现上升。通过粮食自给率目标的设定，促进建立与消费变动相匹配的农业生产与供给体制。
（二）水稻产业政策更加开放和市场化，政策导向逐步由以往行政主导的保产量向市场引导的保产业转变。稻米是日本确保粮食安全的重要作物品种，长期以来针对大米产业制定了完善的补贴与贸易保护政策，每年由农林水产省制定下年度稻米生产数量目标，并将目标细化至各都郡府县，对稻米种植给予各类直接补贴与价格保险，确保稻米产量稳定在一定水平，呈现较强计划性和政府指令性。面对当前越来越开放的国际贸易市场，为强化提升本国稻米竞争力，日本政府稻米产业政策进行了比较大的调整，计划至2018年日本将取消稻米产量年度计划指标的做法，并终止稻米种植的相关直接补贴政策，更强调在市场引导下由各类主体自主开展生产与销售。将政策着力点向强产业基础、育产业主体、拓产业市场等方向转变，更加注重在市场机制下提升稻米产业竞争力。在强基础方面，持续加强农业基础设施建设，推进水稻生产负责人农地集约化利用，对荒废农地再回收利用，提高农地使用效率。在育主体方面，积极推动农业经营法人化及经营多元化，对稻米生产负责人实施重点援助，吸引年轻人进入稻米行业；在拓市场方面，政府加大了稻米消费需求的政策引导，在中小学加强稻米饮食文化教育，开展日本料理保护及继承发展活动，不断增加本国的稻米消费。
（三）农业经营体系逐步开放多元，扶持政策由单纯注重支持农户逐步向培育更具竞争力的新型经营主体转变。为彻底解决日本农业农村老龄化、提升经营者竞争力，日本政府加快了农业改革进程，旨在形成更为开放多元的农业经营体系。突出体现在：加快农业法人化进程，开展农业法人认证，加强对农业法人在财务、管理等方面的教育培训；鼓励企业通过租赁经营等方式参与农业生产经营，2009年日本农地法修订已全面消除了企业参与农业生产经营的法律门槛。吸引年轻、有活力的主体进入农业，通过无息贷款等政策支持青年人务农，促进上一代负责人的优秀技术和优质农地顺利过渡到下一代负责人，培养具有经营天赋的领军型农业人才。促进农地集中集约利用，充分发挥农地中间管理机构服务作用，满足各类农业规模经营主体对农地集约化利用的需求。改革农协破解其一家独大的垄断格局，2015年日本政府通过新《农协法》，日本全国农业协会中央会由目前特别民间法人逐步转型为一般社团法人，全国农协一家独大的农业服务垄断局面将逐步改变，各类地方农协和企业等多元参与、竞争与合作不断深化的局面将日益形成。
（四）政府农业投资根据发展出现新情况与新需求适度调整投资领域，但始终将农业基础建设作为投资重点。日本政府农业投资针对不同阶段实际需求，突出了相应投资重点领域。近两年日本政府农业投资领域变化呈现出三个显著特点。一是显著加大了对农地集中利用的投资支持，围绕推进规模化经营需求，逐步加大了农地集中生产等基础设施建设，2015年，日本中央政府用于推进规模经营、扶持新型主体的预算支出达到了1628亿元，显著高于上一个五年计划。二是出台政府对农产品市场消费引导的投资政策，将促进对本国农产品的消费作为重要的政策着力点，2015年，日本中央政府关于促进日本食品文化传播和出口的预算支出达172亿元，重点用于推进日本食品、饮食文化魅力传播、“日本料理”的保护与继承、地产地销等。三是始终坚持将农业基础建设作为投资重点，当前即便日本已迈入了农业现代化阶段，政府对农业基础设施建设力度仍然不减，2015年，日本中央政府农业基础设施建设预算占农林水产总预算支出比重仍高达到36%左右，重点用于推进农地大区化建设、农林水产基础设施建设等方面。
（五）建立了上下互通的中央农业管理体系，有力确保了各项中央农业投资政策的高效实施与合理调整。为促进中央农业行政机关各项职能有效落实，实现农业农村政策科学决策与高效执行，日本农林水产省建立了上下一体、多层次的机构设置，除省内部机构以外，还设有7个大区农政局作为中央政府的派驻机构，承担大量具体政策执行与落实。农林水产省共有2.2万人，其中，7个大区农政局人数占70%左右，通过派驻机构与本省形成了贯通上下的工作机制，为整个农林水产省工作运转做出重大贡献。一方面，派驻机构负责宣传、贯彻、执行、统计中央下达的任务，传达中央政策理念与要求，保障政策执行不走样；另一方面，及时反映并传递基层农业农村发展实际需求、政策执行过程中的问题与偏差，促进中央政策调整的更有针对性与可操作性。此外，派驻机构负责各大区的农业产业发展，通过上下沟通、左右沟通，引导地方打造具有自身特色的优势主导产业，有利于促进全国农业的区域协调发展。
（六）充分发挥规划对农业中长期发展的引领作用，规划目标内容与财政预算支出等政策支持高度衔接。1999年日本政府颁布的《粮食•农业•农村基本法》是编制《粮食•农业•农村基本计划》的法律依据，规定原则上每五年根据计划与政策执行情况的评估结果，对基本计划进行必要修正。2015年，新一轮基本计划针对现阶段全国农业农村老龄化问题更为紧迫、日本农业全面加速融入全球市场、确保粮食安全的国内外环境不断变化等大的背景形势变化，提出了未来五到十年粮食安全目标以及一系列破解上述问题的重大政策与举措，将对未来日本农业五到十年的发展产生重大的引领与支持。日本政府农林水产预算要以基本计划为依据进行制定，确保基本计划的主要目标与规划举措均有相应的财政资金支持，基本计划提出每项重要举措都有若干项细化预算跟进支持，确保规划举措与政策、财政等政策资金的有机衔接，将规划目标有效落实到战术层面，体现了做实事的特点。
二、启示和借鉴
（一）我国要坚持树立以口粮自给为核心的大食物观，确保国家粮食安全。日本在粮食等食物自给率目标确定一揽子农产品的食物保障计划，统筹引导了生产与消费两端。当前，我国居民食物消费结构和营养水平显著提高，我国粮食安全战略要充分体现出生产与供给两侧的变动趋势，按照有所坚持、有所创新的思路，在坚持口粮绝对安全的基础上，逐步树立大食物生产供给观，研究出台大食物安全指标体系，提出我国居民营养均衡消费结构下的食物自给率及其适当目标值，统筹推进农业结构调整与消费引导，加强以营养需求为导向的现代食物产业体系的建设。
（二）持续加大政府对农业基础设施投资力度，切实做到“藏粮于地”、“藏粮于技”。日本政府始终十分重视农业基础设施建设，通过大幅改善农田水利设施，真正实现“藏粮于地”、“藏粮于技”。我国长期以来习惯于藏粮于仓、藏粮于民、以丰补歉的策略，政府对农田基础设施建设投资长期滞后，农业生产的基础仍然薄弱，实现粮食安全“藏粮于地”“藏粮于技”是现阶段我国农业发展的有效战略选择。迫切需要强化政府的投资职能，长期不懈的坚持对高标准农田建设、粮食新品种研发、先进设施装备建设、耕地与水资源可持续利用等领域加大投资，切实改变农田基础薄弱的现状。
（三）加快我国农业新型经营主体培育，有效应对农村劳动力短缺与老龄化。日本农业劳动力的现状在一定程度上体现了未来我国农业劳动力的情况。我国现代农业建设需要将培育农业经营主体、解决农业劳动力老龄化问题作为重中之重的战略任务。借鉴日本农业法人化等政策手段，明确农业适度规模经营的战略方向，加强职业农民培训，培育一批家庭农场、合作社等新型经营主体，建立吸引青年劳动力、工商企业参与农业经营的门槛与引导机制；建立与农业规模化经营相配套的政策扶持体系，将适度规模经营与高标准农田建设、农业机械化、科技成果应用等政策有机衔接。
（四）与农业供给侧改革相配合，强化政府对我国农产品消费端的引导。日本政府通过为国内农产品营造了良好的市场氛围，增加国产农产品消费。长期以来，我国农业政策着力点主要集中在农业生产环节，对农产品市场消费缺乏支持与引导，加之质量市场监管体系仍不完善，国内居民对国产农产品质量信任程度相对较低，部分农产品质量安全事件对一些行业产生深远影响，如国内奶业至今仍未从根本走出危机，国内奶源供给相对过剩的同时大量进口国外奶粉。加快农业供给侧改革的同时，需要加强对农产品市场消费端的引导，支持农产品质量安全与追溯体系建设，加大宣传引导，为国内农产品消费创建良好的信任环境。
（五）提升规划的统筹引领作用，促进农业规划与各渠道的政策、资金无缝衔接。当前我国“三农”多头行政管理的框架下，《全国现代农业发展规划》确定的目标、举措与政策、资金支持相脱节的问题仍未有效解决，规划实施往往缺少必要的政策手段和项目支撑。建议借鉴日本基本计划的编制程序与做法，理清全国现代农业发展规划、农业政策扶持体系等相互之间的关系，促进规划内容与各部委职责、政策、项目等手段有效衔接，将规划作为全国农业基本建设投资安排、农林牧渔财政预算安排等工作的重要依据。
[1]培训团成员名单：刘北桦、闫石、詹慧龙、唐冲、王秀东、苏惠芝、胡志全、环小丰、张忠明、刘韵秋、童俊、马艳、吴静、吴以祥、陶保平、陈斌。
已有
