日本现代农业建设与体制机制创新培训专题（二）
2020-09-30 17:49:19 作者：发展处 来源：农业部 浏览次数：0 网友评论 0 条
日本现代农业建设与体制机制创新培训专题（二）
日期：2016-05-30 作者：发展处 来源：农业部
编者按：为学习借鉴日本发展现代农业的经验，加快推进我国农业现代化进程，去年12月，我司组织赴日现代农业建设与体制机制创新培训。期间，先后与东京大学、日本有机农业协会、农林中金综合研究所、日本农林水产省、静冈县经济产业部、近畿农政局等政府与研究机构人员进行了培训交流，参观了千叶大学的植物工厂，系统学习了解了日本在农业管理体系、现代农业投资、粮食生产、农产品质量安全、农业六次产业发展等方面成功经验及存在问题，形成1篇总报告和3篇分报告。现刊发，供交流参考。
日本新《粮食•农业•农村基本计划》的特点、
主要内容及对我国启示借鉴
1999年《粮食·农业·农村基本法》颁布以来，日本政府每隔五年先后依法编制修订出台了四轮《粮食·农业·农村基本计划》（以下简称“基本计划”），2015年3月，日本内阁会审议通过了新一轮《粮食·农业·农村基本计划》，谋划提出了未来五年全国农业发展的施政基本方针、粮食自给率目标以及综合施政策略等。对当前我国现代农业发展的战略方向与重点提供了有益的借鉴与启示。
一、依法推进《粮食•农业•农村基本计划》编制实施
（一）依法确定中央与地方政府在基本计划编制与实施领域的职责。1999年日本政府颁布的《粮食·农业·农村基本法》是编制《粮食·农业·农村基本计划》的法律依据，制定后向国会报告并公布施行。原则上每五年评估粮食、农业、农村的发展情况与形势变化，对基本计划进行必要修正。中
央政府依据基本法的理念负责综合制定、宣传并实施全国粮食、农业、农村基本计划与相关政策，在农林水产省设立粮食、农业、农村政策审议委员会，依法赋予其调查、审议实行基本计划重要事项的职能；地方政府负责制定本区的相关政策，并配合实施全国基本计划与政策举措。
（二）编制过程注重研究先行，并广泛沟通与听取社会各界的意愿诉求。日本《粮食·农业·农村基本计划》编制重视基础研究，在第四轮基本计划启动编制之前，开展了农林水产业与地区振兴计划研究，并将其研究成果作为制定第四轮编制的基础与指导。具体编制工作由农林水产省大臣官房政策课牵头成立工作小组，先后召开17次编制工作会议，与相关部门、地方政府以及农协等社会团体进行沟通说明与协商。统筹吸纳各方意见形成初步稿后，向全国各界公开并召集社会意见。农林水产省粮食、农业、农村政策审议委员会依法对终稿进行审定。2015年3月31日，经日本内阁会议审议通过后公开颁布了日本新《粮食·农业·农村基本计划》。
（三）基本计划颁布后通过系列宣讲引导各方对计划实施进一步达成共识。新的粮食、农业、农村基本计划经日本内阁会议通过并颁布之后，为进一步统一各界思想认识，2015年4至6月份农林水产省先后召开一系列的新基本计划说明会，对新基本计划的目标与政策方向进行解释说明，并回应各级政府与各类社会主体的质疑与咨询，在大区和都道府县两个层面先后具备60余次说明会，均邀请当地农户、消费者以及食品产业相关人员、地方自治团体等广泛的社会人员参与，为凝聚各方共识、合力推进实施奠定基础。
二、《粮食•农业•农村基本计划》的可操作特点明显，规划内容与政策衔接紧密、规划目标明确、实施路径清晰
（一）基本计划提出的目标内容与财政预算支出等政策支持高度衔接。根据基本法规定，基本计划是基本法所阐述理念与政策具体执行实施的五年方案，每年政府的农林水产预算要以基本计划为依据进行制定，确保基本计划的主要目标与规划举措均有相应的财政资金支持。依据2015年3月颁布的新《粮食•农业•农村基本计划》提出每项重要举措都有若干项细化预算跟进支持，有力确保了规划内容与政策、财政等支持的有机衔接。基本法对基本计划的内容与政策框架进行了相应规定，确保基本计划主要内容及政策体系具有较好的长期性、稳定性和延续性。
（二）严谨的科学论证与翔实的数据支撑确保粮食自给率等规划目标可实现性。日本农业基本计划目标制定有大量的研究成果与论证基础资料作依据。基本计划一直将粮食自给率作为重要的目标引导，历届基本计划均在回顾以往目标实施效果、全面研判农业资源生产能力与国内市场消费趋势的基础上，确定提出未来5-10年的粮食自给率目标。日本农林水产省统计部对粮食自给率目标制定研判所需的农业土地总量与质量、24小类农林水产品生产消费总量与人均消费量、畜牧业对饲料作物的消费量等方面提供了翔实准确的数据支撑，确保目标制定的有效性与科学性。
（三）规划目标与战略导向清晰，并有效落实到战术层面，突出体现了做实事的特点。日本新《粮食·农业·农村基本计划》确立了一个目标约束、五大战略对策的内容框架。为推进五大战略对策的有效落地，五大战略进一步细分为47项举措，每项举措大都有法律依据、实施准则、财政资金支持、实施主体，体现出较高的可操作性。如规划提到积极发展六次产业，在每年农林水产预算中均列有相关预算支出，由农林水产省与其九大区派出机构主导下，联合地方农业从事人员及地方公共团体共同推进落实六次产业政策的实施。
三、针对日本农业发展面临的新背景与新形势，新《粮食•农业•农村基本计划》突出了三大战略调整
近年来日本农业面临前所未有严峻的国内外发展形势，突出表现在：一是应对农业农村老龄化问题更为紧迫，当前日本农业劳动力60岁以上约占70%，因农村老龄化、劳动力不足等导致农业生产基础薄弱问题不断加剧、农地荒废现象普遍增加，农业劳动力匮乏已到了必须加快解决的阶段。二是日本农业将全面加速融入全球市场，日本先后参与加入跨太平洋伙伴关系（TPP）协定、区域全面经济伙伴关系（RCEP）等各类经济协定，农业全球开放程度将大幅提升，国际农产品市场对日本农业生产的影响更加直接、作用更加显著。三是确保粮食安全的国内外环境不断变化，国内居民消费营养结构调整导致大米等供给过剩日趋严重，小麦及园艺等产品仍大量依赖进口，迫切需要建立与消费需求结构相匹配的农业生产与供给机制。为有效应对上述背景变化带来的机遇与挑战，日本新《粮食·农业·农村基本计划》与以往相比突出了以下较明显的战略调整，突出体现在以下方面。
（一）粮食安全供给战略由单纯重视稻米供给向全面关注畜牧园艺等产品供给转变，并更加注重发挥市场作用
确保粮食供给安全一直是日本政策的重要基点，新基本计划关于提升粮食自给率的战略调整体现在以下方面：
一是制定更加符合消费变动趋势的自给率目标。统筹考虑食物市场消费预测及消费者需求变化，根据以前基本计划目标验证结果，确定到2025年，以供给热量为基准的综合食物自给率由目前的39%提升至45%，以生产额为基准的综合食物自给率由目前的65%提升至73%。与以往目标相比，更注重了与消费结构变动相一致，更强调热量较低但附加值高的农作物生产，引导主食用米产量逐步下降，促进饲料大米、蔬菜园艺、畜产品等产量实现上升。旨在更有效发挥食物自给率目标值对全国农业生产结构的引导作用，促进建立与消费变动相匹配的农业生产与供给体制。
二是逐步终止稻米生产的直接补贴与扶持政策。长期以来稻米是日本针对大米产业制定了较详尽的扶持政策，每年由农林水产省制定全国下年度稻米生产数量目标，并将目标细化至各都郡府县，对稻米种植给予各类直接补贴，确保全国稻米生产供给量，呈现较强的计划性和政府指令性。随着近年来全国稻米生产过剩问题逐步严重和国内市场逐步开放，日本迫切需要强化提升本国稻米竞争力，弱化政府的直接干预。新基本计划提出到2018年日本将取消稻米产量年度计划指标的做法，并终止稻米种植的相关直接补贴政策，更强调农户、农协等各类主体依据市场需求开展稻米或其他作物生产。出台系列扶持蔬菜园艺、畜牧业、饲料自给等领域发展的财政补贴政策，增强进口产品生产能力。
三是启动增加国产农产品消费的宣传活动或专项行动。新基本计划提出以饮食教育来推动国产农作物消费的扩大，开展官民一体的国产农作物扩大消费国民运动，引导增加本国农产品消费量，促进食物自给率水平提升。并要求都郡府县等地方政府要与地方公共团体进行合作，通过地产地消等活动与方式，引导本地居民更多的消费当地农产品。如我们考察的静冈县通过举办本地农产品消费日和消费周等活动，引导全县居民加大对本地农产品的消费，全县地产地消率由以前的20%左右提升至目前的35%左右。
（二）推进农业规模经营主体多元化战略破解农业后继乏人困境，打破农协一家独大的农业服务垄断局面
尽管上期基本计划对农业经营主体改革方面提出系列举措，但规模化经营提升仍然整体较为缓慢，针对老问题和新形势，新基本计划重点从以下方面推进经营主体重塑：
一是加快推进农业经营法人化进程。在继续实施认证农户制度基础上，加快推进农业经营法人化进程，开展农业法人财务、管理等信息和技能培训。鼓励企业参与农业生产经营，特别是2009年日本农地修订全面开放农地长期租赁，企业参与农业生产经营的法律门槛已消除，截止目前一般企业参与农业比该法修订前增加了5倍，未来要进一步鼓励企业参与农业产业化经营。此外，着眼于构建世代良好平衡的农业就业结构，将增加青年农业就业者成为当前的首要问题，通过无息贷款等支持，引导各地区农业大学、农业高中等青年务农。加大农业领导者培养，开展下一代农业负责人顺利继承农地经营权计划。
二是引导促进农地集中集约利用。为促进农地集约化利用、预防与消除农地荒废等现象，提出加快制定与实施人与农地灵活运用计划。发挥各地农地中间管理机构的服务作用，推进农地中间管理机构满负荷运转，促进各类农业经营主体对农地集约化利用；各地政府和农业委员会要依据农地法加快开展荒废农地利用意向调查和指导，推进荒废农地可再回收利用；支持农业生产基础设施建设整合，对农地田块划分及耕地灌溉条件进行建设整合，适应规模化生产需要。
三是改革农协破解其一家独大的垄断格局。新基本计划提出了要加快与深化全国农协团体的改革。特别是在日本参与跨太平洋经济合作协定(TPP)谈判的背景下，提高农协经营效率、提高国际竞争力、确立稳定的农业成为当务之急。新基本计划提出要重新评价农业协同组合联合会以及农业协同组合中央会。2015年日本政府通过新《农协法》，规定日本全国农业协会中央会将由目前特别民间法人逐步转型为一般社团法人，具有商社服务功能的全国农业协同组合联合会将逐步转换成股份公司，成为与各地的地方农协同相同性质的组织与团体。日本农业服务主体将逐步改变全国农协一家独大的垄断局面，各类地方农协和企业等多元参与、竞争与合作不断深化的局面日益形成。
（三）首次提出日本农业的国际市场开拓战略，充分利用全球市场开辟农业与食品产业发展新空间
为有效应对日本农业面临的国际竞争与合作，新基本计划首次针对日本农业在全球市场的拓展，战略性地提出了一系列新举措，主要体现在以下方面。
一是建立官民一体的农产品与食品出口促进体制。新基本计划提出发挥日本出口战略执行委员会对进出口的指挥引导作用，按主要品目设立出口团体，加强统一品目下的产地与地方政府合作，加大日本贸易振兴机构对出口团体的援助，强化其信息咨询与服务功能，合力推进农产品与食品的出口扩大。由政府为主导加快推进日本饮食及日本饮食文化的海外宣传，利用2015年的米兰国际博览会及2020年奥林匹克运动会，向世界弘扬日式食品和日本饮食文化，促进农产品与食品的广泛出口。
二是完善日本农业与食品产业全球拓展的政策环境。新基本计划提出日本政府要积极参与全球农作物及食品相关国际规格或基准的制定，加强与各国间的政策对话与经济合作，有效对接国际市场关于食品安全及动植物检疫的相关规格与标准，为日本农业与食品产业国际合作营造完善的投资环境。在国内要立足自身实际，逐步构建以国际通用HACCP为基础的食品安全管理与认证标准，实现农业与食品产业生产的国际标准化，破除日本农产品与食品出口的技术壁垒。
三是强化农业品牌竞争力与知识产权保护。新基本计划提出要加快高品质农产品与食品的生产与出口，推进其品牌化运营，运用地理标示标记加快构建合理保护出口国的相关规则。为快速确切地应对知识产权侵害，提出配置海外展开企业知识产权国别咨询窗口，制订实施新的日本农林水产省知识产权战略。
除以上三大方面呈现较明显的战略调整之外，新基本计划在发展六次产业、推进农村振兴等方面延续了以往基本计划的主要内容，同时根据新的形势进行了微调，更加注重各类市场主体的引入、农村文化传承与农村地区发展活力的振兴，更加强调市场的引导作用与政府支持方式的转变。
四、对我国的经验启示与建议
日本《粮食·农业·农村基本计划》的编制及应对新形势的战略调整，为我国现代农业发展提供了较强的借鉴。
（一）促进规划举措与政策、资金支持的无缝衔接。日本在法律层面有力确保了基本计划所提举措与政策、财政预算支持高度衔接。我国“十二五”期间《全国现代农业发展规划》由国务院颁布，极大增强了利用规划统筹各部委、各级政府政策资源的效果。但在当前我国“三农”多头行政管理的框架下，规划目标、举措与政策、资金支持相脱节的问题仍未有效解决，规划实施往往缺少必要的政策手段和项目支撑。建议借鉴日本基本计划的编制与做法，由国务院组织国家发改委、农业部、财政部等相关涉农部委组成规划研究编制小组，共同参与编制十三五全国现代农业发展规划，实现规划内容与各部委职责、政策、项目等手段有效衔接。将其规划作为全国农业基本建设投资安排、农林牧渔财政预算安排等工作的重要依据，确保规划、政策、资金等内容相互衔接一致及适时动态调整。
（二）高度重视粮食安全战略前提下的策略适度调整。日本政府始终高度注重粮食安全，始终坚持的粮食安全供给战略定位依然没有改变，但与以往不同的是实现粮食安全保障的手段更加注重市场化，逐步取消稻米种植产量指标及相关系列补贴政策，强化农户种植品种与结构的市场自主决策。同时政府在保底线、间接引导消费等方面加大了政策支持。借鉴日本经验，将确保我国粮食安全战略目标及举措作为规划的重要内容，粮食安全战略内涵要与国民消费结构变化相结合，在确保口粮绝对安全的同时，提出营养均衡消费结构下的我国食物自给率及其适当目标值，作为提升我国粮食等农产品供给安全的重要引导；同时，理清政府关于粮食安全的职责定位，将政府确保粮食安全的重点转到保底线、保产能等领域，加大政府对耕地资源保护与质量提升、粮食生产技术等领域的政策支持。
（三）加快主体培育有效应对农村劳动力短缺与老龄化。日本农业劳动力缺乏、老龄化问题长期未得到有效解决，日本农业劳动力变化历程及当前应对之策，为我国提供了有效的经验教训与启示。我国农业劳动力平均年龄也达到50岁以上，建议未来两轮五年全国现代农业规划均将培育农业经营主体、解决农业劳动力老龄化问题作为重中之重的战略任务，借鉴日本农户认证、农业法人化等政策手段，进一步明确农业适度规模经营的战略方向，加强职业农民培训，培育一批家庭农场、合作社等新型经营主体，建立吸引青年劳动力、工商企业参与农业经营的门槛与引导机制；建立转移农户农地有效退出机制，形成与农业规模化经营相配套的农地流转、农地基础设施建设整合、规模经营融资支持等完善的政策扶持体系。
（四）在开放农业全球化的背景下谋划农业拓展空间。日本新基本计划首次提出了全球市场开拓战略，对我国农业在国际市场拓展提供了有效借鉴，同时也将对我国农业发展产生更为直接的影响。我国作为全球最大的农产品消费市场，势必将吸引日本的部分优势高端农产品更多的输入到国内，依靠其长期积累的科技、品质等竞争优势挤占我国部分高端农产品市场份额，加剧国内特色高端农产品的市场竞争。面对日趋开放的经济体系下农业全球竞争与合作格局，要在提高我国农业竞争力的基础上，加快提升我国农业发展统筹利用国内外“两种资源、两个市场”能力，借鉴日本农业海外拓展战略的举措，引导形成稳步推进我国农业走出去的系统合力，不断聚焦重点产业和品种、重点国别、重点项目，加强政府政策与社会资源的统筹整合，强化农业援助项目与商业合作项目的有效对接，探索建立符合我国实际的公私一体化农业海外开发新模式。
已有
