日本现代农业建设与体制机制创新培训专题（三）
2020-09-30 18:02:54 作者：发展处 来源：农业部 浏览次数：0 网友评论 0 条
日本现代农业建设与体制机制创新培训专题（三）
日期：2016-05-30 作者：发展处 来源：农业部
编者按：为学习借鉴日本发展现代农业的经验，加快推进我国农业现代化进程，去年12月，我司组织赴日现代农业建设与体制机制创新培训。期间，先后与东京大学、日本有机农业协会、农林中金综合研究所、日本农林水产省、静冈县经济产业部、近畿农政局等政府与研究机构人员进行了培训交流，参观了千叶大学的植物工厂，系统学习了解了日本在农业管理体系、现代农业投资、粮食生产、农产品质量安全、农业六次产业发展等方面成功经验及存在问题，形成1篇总报告和3篇分报告。现刊发，供交流参考。
日本农业投资重点领域变化及对我国的启示与借鉴
从日本农业发展历程来看，无论是其战后的经济复苏时期，还是经济起飞乃至高速发展时期，日本政府出台的各项农业投资政策最大限度地发挥了日本农业发展的优势，特别是近年来为解决日本农业发展的内在顽疾、有效应对一系列新的挑战，日本政府农业投资领域呈现出明显变化，对我国现代农业发展与改革具有很大的借鉴意义。
一、新时期日本农业投资的重点领域
日本中央财政支农资金主要由农林水产省统筹管理，长期以来集中在农业农村基础设施建设投资、农产品价格补贴以及贷款贴息等领域。2015年，日本农林水产业相关投资额达到24055亿日元，略高于上年度预算支出额，支持项目涵盖了十一大领域。其中，农业结构调整与农业新经营领域投资占比达到29.6%，位居十一大类投资领域的首位；农林水产基础建设投资占比达到29%左右，位居次席。此外，为
加快推进规模化经营、促进国产农产品消费，在农业集中集约化利用建设、日本食品与饮食传播等方面加大了政府投资支持力度（各方面投资详见附表），具体各领域投资如下。
（一）农用地集聚、集约化等推动结构改革
针对当前日本农村老龄化严重、农业经营主体竞争力不强等问题，日本政府不断加强了推动农地集中等方面的投资支持。为加快对农业用地集聚、集约化方面的改革，针对农业用地中间管理机构的项目运作以及对农业用地出租人进行了资金支援，具体包括以下内容。
一是改善农用地耕作条件。改善农业用地耕作条件是新设投资项目，2015年投入预算达100亿日元。通过农业用地中间管理机构支持负责人对农业用地集聚、集约化的区域，以及对去除田埂以扩大分区的措施和灵活整顿暗沟排水等的农业用地的举措进行支援。主要推进日本农田地块集中化、规模化，田块建设规模标准也逐步由100米×100米演变提升为100米×300米。
二是荒废耕地再利用应急方案。加大荒废耕地再利用的支持力度，包括对除杂草杂树、培育土壤等荒废耕地再利用的措施等进行支援，出台相关政策、法律进行配套。推进对荒废农地的再回收利用，为了持续有效地开展荒废农地的对策，针对创建排水暗渠等农作条件、与运用放牧等有关措施的合作方式进行开发利用。2015年投入预算达19亿日元。
三是鼓励青年进入农业领域。近年来农业劳动力比重在下降，部分农民群体出现后继无人的现象，为保证农业的发展，如何使青年进入农业领域是当务之急。为激发青年从事农业的积极性，政府向务农前后的青年务农者、经营继承者发放补助金，支援农业法人的实践研修等以促进农业就业，在加强地区农业领导人才层面强化农业经营者的教育，提高农业从业者的素质。协助村落农业经营的组织化、农业经营的法人化发展，农地负责人的顺利经营、继承等项目的拨付资金。此外，针对地区的中心管理机构，在引进农用机械、设施等方面进行协助给予了支持。
（二）实施农业新经营
针对日本国内大米供给相对过剩、饲料作物不足等问题，加大对农作物种植结构调整的支持力度，鼓励新作物的种植经营，引导扩大饲料用米等种植，具体体现在以下方面。
一是开展旱田、水田作物直接补助。对旱田生产小麦、大豆、甜菜、作为淀粉原料使用的马铃薯等旱田作物的认证农民等负责人，发放用于维持稳定经营的补助金。直接支付的水田活用补助金是指在谋求饲料用大米、小麦、大豆等战略作物的本地化生产的同时，利用产地补助金对引进高产专用品种、签订加工用米的多年合同、打造具有地区特色的魅力产品的产地、促进扩大自主性生产等举措进行支援。2015年两项补助投入预算达4842亿日元。
二是刺激谷物产业发展。为扩大谷物年度消费量，对着力拉动谷物需求的地区给予财政支援。就拉动谷物内需方面，政府提出全民吃早饭的口号，刺激增加谷物的消费。政府为农民和谷物消费者搭建了平台，刺激谷物产业的发展。实施大米直接补贴项目，对生产大米的农民发放补助金以稳定经营收益，决算金额为760亿日元。为保障农民稳定收入，实施农民收入下降影响缓和补贴，每年当农民的收入未达到标准时，政府给予一定补贴。
三是支持农业保险体系的发展。日本的农业灾害保险是根据农业灾害补偿法成立的，日本政府成立专门保险机构，全部都来自财政补贴，其中包括保险机构所有的行政人员的经费。目前全国几乎所有种植大米的农户具有农业保险保障。
(三)农林水产业基础建设项目
为加强竞争力，强化国土强韧性，促进农、林、水产业实体经济的发展，日本长期加强农林水产业基础建设。
一是完善农林水产业的基础。实施农业农村基础设施项目，完善森林基础建设，构筑稳定的国产木材供给体制。提升地震、局部暴雨等的山地防灾能力，完善水产流通基地渔港卫生管理和水产资源恢复、老旧渔港设施，开展农山渔村地区补助。2015年农业基础建设投入预算达6360亿日元。
二是完善农林水产相关设施。支持打造畜牧从生产到流通环节的强大产业，对所需的共用设施等方面进行支援。为保证国产木材的稳定、高效供给，对完善木材加工流通、木造公共建筑物、高性能林业机械等进行支援。为强化完善水产共用设施、渔港与渔村的防灾减灾等方面进行支援。对火山灰灾害的清洗机械设施等和确保用水等方面进行支援。2015年投入预算达492亿日元。
三是推动产地结构改革。加快引进新时代设施园艺进行支援，包括支持转向生产需大量进口的加工、业务用蔬菜的产地等。为提升国产消费份额，实施延长花卉保质期对策，创造新需求，并且协助打造2020年东京奥运会、残奥会的花卉稳定供给体制。对引进和验证与物流业界联合实施的新运输系统进行支援。对确立先进的模范农业进行支援。为确保繁忙期的劳动力的供应，对援农者进行技术培训等。
（四）提高畜产、奶酪畜牧业的竞争力
为促进日本畜牧业发展，增强日本畜牧业竞争力，日本政府针对地区的发展推出了一系列的农业投资项目。
一是提升畜产、奶酪畜牧业的收益。构筑高收益型畜产体制的项目，对畜产农户和畜产相关人员的联合进行支援，构建畜产集群。实施畜产业新设畜产收益力强化项目，对畜产管理机构所需机械的租赁体系、设施等方面进行支援。支援技术开发等以促进国产畜产物的加工原料的利用。
二是提高畜产、奶酪畜牧业的生产力。设立畜产、奶酪畜牧业生产力的应急方案项目，支援日本牛受精卵移植、性别判别、精液的有效利用和相关机器的配备。采取促进肉用牛繁殖的新措施以扩大日本牛生产。支持推动提高性别判别精液的评价准确度和研发改善繁殖功能技术。
三是扩大自给饲料的生产。支援生态饲料增产，设立饲料增产综合对策项目。支援扩大自给饲料生产的研发，确立将饲喂带穗玉米等新自给饲料的生产和放牧相结合的牛肉生产技术体系。
四是实施畜产、奶酪畜牧业的稳定经营对策。根据各畜种的特性对畜产、奶酪畜牧业的稳定经营进行支援，为有意愿努力继续经营、发展的生产者完善环境。
（五）促进农林水产物、食品附加值提高
由农林渔业成长产业化支援机构通过发展六次产业、推进农业与其他行业联合，不断提升农业产业空间与效益。
一是促进六次产业化发展。成立农林渔业成长产业化基金，通过农林渔业成长产业化支援机构，对生产、流通、加工等产业间联合措施，进行一体化的资本供给和经营支援。并针对农林渔业经营者和各种经营者联合进行的新商品开发、销路拓展和设施完善、筹划者对经营者等的支持体制的完善等方面进行支援。2015年投入预算达239亿日元。
二是推动行业联合，打造优势农林水产物。该领域新设立了开发推广先进机器人等革新技术，通过引进机器人技术等革新技术来实现农业生产力的飞跃提升。此外，继续支持推动医疗福利食品与农业联合，开发保健食品；开展新品种、新技术应用型产地培养支援项目；支持建设药用作物等特产作物产地；推动“汇聚知识”搞活民间活力，支持不同领域知识的融合研究；推动知识产权保护与应用，支援海外知识产权侵犯应对。
（六）促进日本食品文化传播和出口投资
日本在五年基本计划中首次提出了海外市场开拓的战略，并从预算环节提出了相应的支持项目。
一是开展日本饮食文化传播。新设立了推动“日本料理”的保护、继承项目，宣传增深国人对“日本料理”文化的认同与实践。开展日本食品、饮食文化魅力的传播工程，引导充分利用各地的食材进行商品发掘与推广，促进学校伙食实现地区自产自销等
二是支持完善农产品出口机制。2015年新增设两个项目，包括实施全球食品价值链战略，设置政府和民间理事会，对为构建重点国家食品价值链进行调查与支援；实施国际农产物等市场构思推动项目，支持国际机场附近的蔬菜水果、花卉等出口基地建设。此外，继续实施出口强化战略，培养分品种出口团体、促进产地间合作、完善出口环境等；实施出口综合支持工程，通过日本贸易振兴会对致力于出口的经营者进行一站式支援；完善出口应对型设施建设，为满足出口目的国的HACCP标准等，推动整修水产加工、流通设施等，建立完善有利于促进出口的动植物防疫体制。
除以上六大方面以往，2015年日本农林水产省财政预算支出还涵盖分品种促进生产振兴、确保饮食安全项目投资、在人口减少的社会中搞活农山渔村、推动林业产业化发展与应对森林吸收源、恢复日本水产业发展等六大方面，均是在延续以往政策支持的基础上，在支持力度与支持领域方面根据现阶段的形势进行了部分微调。
二、对我国的启示和借鉴
（一）加快农业投资立法，规范政府的投资行为
日本各项政府农业投资政策都是由国家的立法机构以法律的形式来制定出台的，每项农林水产预算支出均有法律作为依据，每部法律都有相应配套实施细则，并且适时根据日本农业发展内外环境的变化进行动态评估与修订。我国在农业建设投资与支持政策领域的法制化进程十分滞后，各类农业投资与政策大多以文件形式颁布，缺乏法律基础和保障。由于缺乏立法的严肃性，导致部分投资政策出台较仓促，政策的连续性与稳定性较差，影响了政府农业投资的整体效果。与此同时，中央与地方之间、中央各部门之间的在农业投资方面的权利与责任范畴仍不明确，投资政策的合力作用不明显。建议加快研究制定《农业投资法》，将我国农业投资的法制化建设作为全面贯彻落实依法治国的重要举措，尽快完善我国政府农业投资的法律保障体系，以法律手段调整和规范各类不同投资主体的行为及其相互关系，明确各类投资主体的权责利及其职能分工，规范中央政府的农业投资行为，并对地方政府提出原则要求，把农业投资与政策管理各项工作引向法制化、制度化、规范化和程序化的轨道。
（二）将农业基本建设作为政府长期投资的战略领域
日本政府始终十分重视农业基础设施建设，上世纪60年代以来日本对农业基础设施建设预算支出占比一度到45%以上。当前，即便日本已经迈入了农业现代化阶段，在农田水利、农机化装备等领域均达到较高水平，政府仍将农业基础设施建设作为重点投资领域，2015年，日本中央政府用于农业基础设施建设相关的预算占比高达到36%左右。与以往相比，更加注重通过农田基础设施建设推进农地的集中，更加注重加大对先进装备与设施应用的支持。当前，我国正处于加快推进农业现代化的关键阶段，加快建设农业基础设施装备的任务仍然十分艰巨。借鉴日本的经验，聚焦政府投资的重点领域，将农业基本建设作为政府长期投资的战略领域，优先加大农田基础设施建设投资，创新投资方式，将高标准农田与保障粮食安全、推进规模化经营、促进可持续发展等现阶段的战略需求相衔接，划定粮食生产功能区，促进高标准农田建设与粮食产能有机结合，支持新型经营主体参与高标准农田设施的建设与运行管护。
（三）扶持培育新型经营主体，加快推进适度规模经营
加快培育新型经营主体、推进规模化经营、提升农业竞争力已成为当前日本政府农业投资政策的重要导向，各种培育下一代农业继承人的投资政策不断出台，日本农业经营主体正处于一个重要的重塑阶段。当前，推进适度规模经营、破解农业劳动力老龄化是我国加快现代农业建设迫切面对的重大任务，日本农业规模化经营政策导向为我国提供了有益借鉴。积极构建与我国国情相适应的开放多元的农业经营体系，要从政府农业投资角度创设我国农业经营主体培育发展的重大扶持政策，强化政府农业投资的引导作用，引导工商资本有序投入农业。一方面，在完善新型经营主体认证管理的基础上，有针对性的加大对各类新型经营主体的专项补贴投入，确保各类主体务农的收入与积极性；另一方面，设立专项资金，加大政府对新型经营主体服务平台建设的投入，在土地流转与金融服务等方面为各类主体发展壮大提供更有效支持。同时，在条件建设方面，要将适度规模经营与高标准农田建设、农业机械化、科技成果应用等领域，在政策与投资项目上有机衔接。
（四）与供给侧改革相配合，强化农产品消费端的引导
为提升对本国农产品的消费量，近年来，日本政府将促进国内居民对本国农产品的消费作为重要的政策着力点，提出了经营健康饮食、促进日本饮食文化传承的理念，以饮食教育不断提升国产农产品消费，开展官民一体的国产农产品扩大消费国民运动，引导增加国民对本国农产品的消费量。当前我国提出了加快供给侧改革的战略方向，加快调整优化农产品生产供给结构已成为“十三五”时期的重要任务。但长期以来，我国农业政策着力点主要集中在农业生产环节，对农产品市场消费缺乏支持与引导，加之农产品质量市场监管体系仍不完善，国内居民对国产农产品质量的信任程度相对较低，特别是部分农产品质量安全事件对一些行业产生了深远影响，如我国奶业至今仍未从根本走出危机，国内奶源供给相对过剩的同时大量进口国外奶粉，国产乳制品的市场消费认同度较低。未来加快供给侧改革，促进农业转方式、调结构，迫切需要加强对我国农产品市场消费端的有力引导，为国内农产品消费创建良好的信任环境。借鉴日本经验，设立我国饮食文化推广、国产农产品市场宣传与开拓的专项资金，支持完善农产品追溯体系、建立农产品与食品的标示体系，提升消费者对我国农产品质量的信心，推动我国饮食文化教育，开展扩大我国农产品的消费运动，不断改善我国农业产后的消费市场氛围。
（五）扶持六次产业开辟农业增效与农民增收的空间
针对日本国内近年来出现的农业农村吸引力持续下降、农村老龄化不断加剧、农民收入下降明显等重大问题，日本政府在2010年出台了《六次产业化•地产地销法》，旨在通过支持发展集生产、加工、销售、餐饮和服务为一体的完整产业链，提高农业附加值，增加农村就业和农民收入。为促进六次产业发展，日本政府设立了专项扶持资金，以补贴、投资、贴息等方式对各类主体发展六次产业进行扶持。当前，我国正加快推进一二三产业融合发展，通过深度挖掘农业多种功能、培育壮大农业新产业新业态，为农民增收提供重要支撑，但在产业融合发展的项目投资与政策创设方面仍显滞后。日本六次产业的投资政策对我国发展农业产业化、推进一二三产业融合发展具有较好的借鉴意义。建议设立支持我国农村一二三产业融合发展的专项资金，支持建设产业融合发展园区等重要平台，对农业生产、流通、加工、旅游等产业间联合进行补贴或贷款支持，引导龙头企业与农户、合作社联合组建合作主体，促进形成完善农业产业链与农民的利益联结机制。
（六）建立完善农业融资体系，确保农业农村资金投入
日本政府对农业的投资支持，除建立一套完善、高效的中央政府农业投资体系以外，还针对农业生产经营的金融需求，建立了较完备的农村金融服务体系。日本农村金融服务机构主要包括由政府出资的政策性金融机构、农村自治组织创立的互助性金融机构以及普通商业金融机构组成。其中，政策性金融机构主要是指日本政策性金融公库，设有专门的农林水产事业部，通常以不高于通货膨胀率的低利率向农业生产者提供中长期的固定资产投资贷款。2014年，该事业部向日本从事农林水产事业的家庭提供了约2.4万亿日元的贷款，高于同年日本中央政府的农林水产预算总支出，已成为日本农业与农村建设重要的资金来源。在农业生产的流动资金需求方面，主要由互助性农业合作金融提供，同时政府会根据不同领域的贷款给予相应贴息扶持，降低了融资成本。商业金融机构贷款占比较小。长期以来，我国政府在推进现代农业建设金融服务方面缺位明显，符合农业农村特点的金融机构与金融产品长期缺失，尽管近年来在引导商业金融机构加大支农力度方面出台了一些鼓励政策，但未能从根本上改变农业金融服务缺失的局面。加快现代农业建设离不开金融服务支持，借鉴日本农业金融的相关政策，与转变我国政府农业投资方式相结合，建议我国在财政、金融或农业部门组建专门针对我国农业固定资产中长期贷款需求的政策性金融机构，降低贷款利率，有效弥补财政资金投入的不足。同时，针对农业不同产业、不同领域发展需求，鼓励各级政府设立专门针对现代农业建设的投资或担保基金，支持具有一定商业属性的农业领域加快发展步伐。
已有
