日本现代农业建设与体制机制创新培训专题（四）
2020-09-30 17:31:39 作者：发展处 来源：农业部 浏览次数：0 网友评论 0 条
日本现代农业建设与体制机制创新培训专题（四）
日期：2016-05-30 作者：发展处 来源：农业部
编者按：为学习借鉴日本发展现代农业的经验，加快推进我国农业现代化进程，去年12月，我司组织赴日现代农业建设与体制机制创新培训。期间，先后与东京大学、日本有机农业协会、农林中金综合研究所、日本农林水产省、静冈县经济产业部、近畿农政局等政府与研究机构人员进行了培训交流，参观了千叶大学的植物工厂，系统学习了解了日本在农业管理体系、现代农业投资、粮食生产、农产品质量安全、农业六次产业发展等方面成功经验及存在问题，形成1篇总报告和3篇分报告。现刊发，供交流参考。
日本稻米产业政策新动向、政策特点及对我国的启示借鉴
大米作为日本人的主食，一直受到日本政府的高度重视。日本政府自明治维新以来就采取措施鼓励水稻种植，并号召国民食用国产大米。加入WTO后，尤其是加入TPP之后，其巨大的国内大米消费市场成了各个大米出口国争夺的目标。为了保护本国的稻米文化和稻米产业，日本政府出台了一系列支持稻米产业发展的政策。深入理解日本的稻米政策及其作用，并进一步探究这些政策对我国粮食安全，特别是口粮安全的启示，具有重要意义。
一、日本稻米政策的基本内容
日本的稻米政策总体可以分成3个阶段。
（一）鼓励种植水稻阶段
1947-1950年，战后重建，日本实施《土地改革法案》(The Land Reform Act)，推动农村经济、民主和社会稳定。政府把原先集中在少数地主手中的稻田，强制分成面积为3公顷左
右的小田块，划给农民耕种。这种实现耕者有其田的做法，大大提高了稻农的生产积极性，对保持农村社会稳定和发展农业生产起到很好的作用。1960年，日本颁布实施《生产成本与收入补偿法则》。农民生产积极性空前高涨，导致大米产量和价格飞涨。1968年采取强制措施中止米价上升，国产米与进口米差价从50%上升到120%以上。1968年之前，农民手中的大米只能卖给遍布全国地区、县的农协系统，农协把大米交给政府。而经过政府调配的大米再过手批发商和零售商后才能再到消费者的餐桌。这样一层又一层严格管理后的大米被称为“政府大米”。
（二）健全防灾体系阶段
为减少自然灾害给稻农造成的损失，维护稻米生产稳定，日本制定了农业灾害保险制度，要求北海道地区水稻种植面积在0.3-1公顷以上、其他都道府县面积在0.2-0.4公顷以上的农户必须加入共济组织，小于此规模的农户自愿申请加入。保费由政府财政承担一半，剩余部分由农户负担。承保方式共有5种。如其中一种以耕地为单位，水稻减产后，农户得到的补偿金额等于减产量与单位共济金额的乘积。共济组织根据常年产量对农户耕地设置基准产量，并设定单位共济金额和补偿比率。
（三）加强贸易壁垒阶段
为保护本国稻米产业，日本加强了“技术壁垒”和“绿色壁垒”，有效地控制了大米的进口。日本先后出台或更加严格地实施了动植物《检疫法》、《食品卫生法》和《药品法》等一系列法律文件，限制从特定的国家或地区进口。在进口大米时，把品种规格详细分类，加上指定产地和一整套详细的价格基准、品质标准和卫生标准，增加贸易商的交易成本，导致大量具有一定价格优势稻米，无法进入日本。从发展历史来看，日本的稻米高度自给是以政府的高价津贴和消费者的高价支付为代价的。
二、日本稻米产业政策新动向
近年来，面对越来越开放的国际贸易市场，日本签订了《跨太平洋伙伴关系（TPP）协定》、《区域全面经济伙伴关系（RCEP）》、《中日韩自由贸易协定（FTA）》、《日欧经济合作协定（EPA）》等诸多双边、多边协定。面对新情况日本政府对稻米产业政策迅速进行了比较大的调整，主要包括：
（一）从政策支持导向来讲，日本水稻产业政策从原来的财政补贴支持为主的政策导向逐渐过渡到政策引导市场导向。
日本加入TPP后，一旦过了保护期，日本将面临外国产廉价农产品可能大量进入的问题。为保障日本国内稻米产业安全，提高日本大米价格竞争力已是当务之急。
1.适当扩大农户经营规模、培育引导新经营主体进入农业生产。推动农业经营的法人化及经营的多元化、复合化，推动青年加入农业生产，鼓励企业以农地中间管理机构为中心，通过租赁经营的方式参与到农业产业化经营中来。2015年日本农业经营结构正在加大发生变化，更多不同类型的农业生产经营主体的参与市场化的农业生产。已认证的农户及集体经营等的农地面积约占全国农地的50%左右；企业法人数量十年间也增加了约2倍；2009年的农地法修订全面开放农地的长期租赁。
2.保护优良水田并促进农业用地向稻米骨干生产者集中。在确保优良农业用地的同时，过对农业水利设施的合理维护管理。通过农业用地中间管理机构的满负荷运转，推动农业用地向稻米骨干生产者集中化，提高规模效益，增加市场竞争力。促进农地中间管理机构满负荷运转，在分利用农地的基础上进行租借服务，以推动对负责人的农地集约化进程。
3.促进农业经营的法人化进程。以大规模家族经营农业或集群农业等为中心，针对法人化的优点和流程以及与法人经营所必需的财务、劳动管理有关的信息或技能等开展普及和启发。针对劳动力不足的现状，将选用农业法人中占比重较大的年龄段或其他产业的人才，共同推进构建与其他产业同等水平的就业环境。
4.对稻米生产的负责人实施的重点援助。针对稻米生产负责人从促进农地经营集约化、确保经营收入稳定的对策、出资或融资以及税制等方面，结合经营发展的阶段和经营形态给予援助。
（二）从既定政策目标来讲，日本水稻支持政策从原来的生产严格保产量转变为市场推动保产业。
1.保产业基础——预防和减少荒废农地现象发生，提高使用效率。推进对荒废农地再回收利用，通过农业委员会基于农地法进行利用意向调查和指导，预防和消除发生荒废农地的现象。针对创建排水暗渠等农作条件、与运用放牧等有关措施的合作方式进行综合性讨论，并采取必要的措施。保护农业地区内农地总量，合理运用实现农业振兴地区制度以及农地转让许可制度，加大推进优质农地有效利用。
2.持续加强基础设施建设，降低了生产成本、提高了农业生产效益。1965-2015年，日本水田中单块面积在0.3公顷以上的地块只占水田总面积的比重由3.2%提高到63%。农地规模扩大和农田路网建设，促进了农机作业和农产品收获后的装运，日本每亩水稻的劳动投入时间已有1965年的94小时下降为2014年的17小时，大幅降低了人力成本和运输成本。为应对农业结构及务农形态的变化，实现水管理的省力化以及水利用的高效化，引进ICT或地下水位控制系统等构建新型农业水利系统，日本水田中灌溉渠和排水渠分离或有暗渠排水的通用水田占45%，实现了水稻和旱地作物的转换。当前，为解决农业水利设施陈旧化进程加快的问题，通过采取点检、性能诊断以及监视等合理的风险管理方式，有计划地实施维修和更新，促进设施长寿化。同时围绕规模经营需求，切实推进水稻生产负责人的农地集约化并削减生产成本，同时实现基于地区性务农战略的高收益的农业经营，通过与农地中间管理机构的合作，针对农地的划分、通用化以及耕地灌溉设备进行整合。
3.吸引、培养、传承，促进稻米产业从业者自身建设可持续发展。目前日本60岁以上农业劳动力约占70%，50岁以下的劳动力仅占约10%。而且40岁以下的持续稳定新增农村劳动力仅有1万人左右。吸引年轻人进入行业从业。为了激发青年人的务农意识并让其安心稳定务农，将针对新型务农人员关于务农准备、确保收入、农业法人等的实践和研究工作提供援助。通过丰富与职介所等有关单位或教育机构共同开展务农信息提供、务农访谈等活动，鼓励支持所在地区的农业大学、农业高中等毕业生务农。对优秀的农业从业者进行培养、培训。加大对经营天赋较好的农业领军人才培养，强化农业经营所必需的财务、会计以及生产管理、劳动管理、营销等的知识、技能等培训。促进使下一代负责人顺利地继承上一代负责人拥有的优秀技术和优质农地等生产基础，引导农业法人和大规模家族农业经营者加深理解经营权继承的重要性。
4.保护、扩大稻米的消费需求，创造稻米产业发展需求新空间。恢复稻米饮食文化，增加日本本国对稻米的消费。构建地方农作物向学校供应稳定供应的体制，推进府省间政府合作，促进地产地消。为应对学校米饭供求的进一步扩大、消费者简单化及健康的饮食需求，促进大米新产品开发。通过营养餐在中学、小学加强稻米饮食文化教育。结合以米饭为中心的多种辅食，推动营养均衡的良好“日本式饮食生活”。另外，通过提供农林渔业的体验，增进国民对以扩大消费为前提的饮食及农林水产业的理解。扩大饲料、米粉大米等战略性生产。针对饲料大米、米粉用大米、大麦、大豆等战略性农作物，利用稻田的直接支付补助金给予的援助，提高生产性并推进本土化生产。针对米粉大米，实施政策促进利用其多元化用途进行加工技术的改良、开发以及普及，实现降低加工成本、开发新型米粉产品等。推动日本料理的保护及继承发展。宣传“日本料理”无形文化遗产的内涵，加深国民对“日本料理”相关的理解，普及“日本料理”对营养均衡健康的益处，增加学校供餐及家庭就餐时提供“日本料理”的机会。加快推进“日本料理”的保护与继承，加强政府与社会团体等紧密合作，形成产学官一体推动机制。
5.全球市场的战略性开拓。完善日本整体的出口促进体制。日本出口战略执行委员会每年制定并验证以品目别展示扩大出口发展方向的出口扩大方针，按品目別的出口团体接受国家及日本贸易振兴机构（JETRO）等的援助，推动解决出口地国家规制等业界共通问题。强化JETRO作为出口相关信息收集及发送等功能及作为咨询窗口的功能，在新兴海外市场进行促销，设置相关基地。进行日本饮食及日本饮食文化的海外开展，以“日本料理”登记为联合国教科文组织无形文化遗产为契机，整合日本饮食及日本饮食文化在世界拓展。2020・残疾人奥林匹克运动会东京大会，战略性推动日本饮食文化的海外开展。
三、日本稻米产业政策的特点
日本的稻米产业政策是一整套具有长期性、完善性和一定巧妙的弹性的系统政策。有效的适应了日本农业和稻米产业的发展特征，撬动作用明显。
（一）补贴政策法制化，具有持久性与连续性
日本稻米生产补贴政策经历持久的发展过程，而这种持久演化过程是在政策法制化为前提取得的。以土地补贴政策为例，日本于20世纪40年代出台《土地改良法》之后，便开始大规模地运行土地补贴政策，60年代制定《农业基本法》使土地补贴政策得到进一步发展，90年代发布《新粮食法》之后土地补贴政策得到进一步强化。日本土地补贴政策在政策法制化的前提下，经历过50年左右的持久演变过程。
稻米生产补贴政策的连续性是指政策在内容与方式上经过累进模式的演化。仍以土地补贴政策为例，补贴内容依次经历过下面的累进变化，即在20世纪40年代的开垦、扩并与改良补贴基础上扩大到60年的农田基础设施补贴，到90年代末之后，新增加迎合绿色粮食生产的土地改良补贴。土地补贴方式累进主要体现在:20世纪40年代采取直接补贴方式，60年代采取直接补贴和间接补贴方式，90年代末之后采取直接补贴、间接补贴与社会参与的综合补贴方式。在补贴政策法制化前提下，土地补贴政策持久性与连续性特征明显，由此在补贴政策法制化条件下，日本水稻生产补贴政策具有持久性与连续性可窥见一斑。
（二）农业政策体系完善，为政策运行提供坚实支持
除了《农业基本法》、《新粮食法》与《食物、农业、农村基本法》之外，日本农业政策体系还包含林林总总的具体配套政策。例如，《开垦助成法》、《土地改良法》、《农业改良促进法》、《主要农作物种子和土壤保持法》、《农业机械化促进法》、《主要农作物种子法》、《农业改良资金资助法》等等。这种相对完善的农业政策体系为水稻生产补贴政策效能的释放构筑起坚实平台，并为其运行保驾护航。
（三）水稻生产补贴政策在发展中具有相对的灵活性
在不改变农业政策效用取向的条件下，日本粮食生产补贴政策随着水稻生产实情而进行及时调整，使补贴政策与水稻生产活动同步协调，与时俱进。如，在《新粮食法》中明确规定降低粮食关税，实施政府减少采购大米的计划，运用市场机制来调控的粮食生产政策。显然，稻米政策的改变对种植稻米的农户获稳定收入来说无疑使其失去了保护伞，然而，多年来在政策的高度保护下，收入所形成的政策依赖偏好，为种稻农户进入市场设置了一道天然屏障，如果在没有其它政策相机出台的情况下，那么种稻米农户收入降低将会成为事实，进而引发稻米减产的风险会随时井喷。为避免这种情况，日本政府1994年开始利用WTO中的“绿箱”与“黄箱”政策，巧妙地通过转换补贴名称来继续对粮食生产进行补贴，从而使粮农收入维持在一定水平上，由此证明可见，日本粮食生产补贴政策十分灵活。
四、日本稻米产业政策对我国的启示借鉴
（一）我国要坚持以口粮自给为核心的大食物观确保国家粮食安全战略。日本新的基本计划在制定粮食等食物自给率目标时，确定一揽子以稻米等农牧水产品供给稳定为核心的食物保障计划。当前，我国食物发展宏观环境明显改善，食物综合生产能力持续增强，居民食物消费和营养水平显著提高，呈现出食物消费的形态由“吃饱吃好”逐步向“吃得营养、吃得健康”转变；食物生产由过去“生产什么吃什么”逐步向今后的“需要什么生产什么”转变。我国粮食安全国家战略必须要由以往的相对窄的粮食观逐渐转变为现代的食物观，着眼于居民食物营养消费的多样化需求，在保障口粮为核心的前提下，综合考虑推进杂粮、油、肉、蛋、奶、水产品、蔬菜、果品等产业发展，加强以营养需求为导向的现代食物产业体系的建设。
（二）我国要加强以全产业链为核心的国家顶层系统政策设计。日本稻米政策涉及到生产、销售、贸易、食品加工、文化等等各个方面，相互配合为其稻米产业发展提供了全方位多层次的支持。我国由于水稻产业不同环节，归于不同的政府部门管理，水稻产业的块块之间虽然都有相关政策，但加上不同地区（条条之间）的水稻产业发展各有侧重，表现为水稻产业发展的政策缺位，在以水稻产业为主体的“块与条”之间存在着巨大的政策差异。现代农业的全产业链是一个完整的生产消费和全程管理体系，人们消费对食物和农业的整体协调发展提出了新的更高要求，在实现食物的周年生产和均衡上市的基础上，需要形成从田间到餐桌快捷便利的物流体系，保障农产品的质量安全。必须站在国家高度，对农业产业进行系统的政策设计，既要确保在食物产前、产中、产后各个环节顺利进行，还要保障食物加工、营销乃至市场健康发育发展。
（三）“藏粮于地”、“藏粮于技”是现阶段我国农业发展的一个战略选择。日本在稻米生产方面，实现了“藏粮于地”、“藏粮于技”。对中国这样一个13亿多人的发展中大国，粮食安全一直是“天字第一号”的大问题。我国长期以来习惯于藏粮于仓、藏粮于民、以丰补歉的策略。粮食生产能力只能尽可能扩大粮食播种面积和提高单产，利用丰年的节余弥补歉年的不足。带来了高额仓储，形成巨大财政负担。而“藏粮于地”战略则适时调节了这种问题。同时加强高标准农田建设，为稳定我国农业生产、提升土地产出能力、抵御自然风险发挥基础支撑作用。不但要向土地要粮，还要向科技要粮。在耕地稳定的情况下，满足我国人民日益增长的粮食需要，必须靠不断创新的粮食增产技术来保障，“藏粮于技”是粮食生产必然选择，走依靠科技进步、提高单产的内涵式发展道路。
（四）以法律地位保护农民种粮积极性。日本粮食补贴政策从生产补贴演变为收入补贴，对保护和提高粮农种粮积极性具有无法替代的积极作用，并且政策的法制化使政策具有连续性和持久性。从我国目前情况看，粮食贴政策还没进入在法制框架下运行的阶段，现有粮食法律法规条例也以粮食流通和粮食储备为主，涉及生产补贴领域的不多。特别是现阶段有效应对国内外粮食市场形势，粮食定价机制、补贴方式和收储制度等一系列改革势在必行，要以确保农民利益为核心，稳步推进粮食定价改革，将维护农民合理收益作为保障国家粮食安全一个重要底线。借鉴日本经验，推进我国补贴政策改革进入法制化轨道，使政策连续而持久，同时补充完善配套政策，形成相对完善的政策体系，增强补贴政策市场引导效应。
（五）实施灵活政策调整，明确国家政策引导，以差别支持提高补贴效率。日本农业补贴目标群体逐步调整聚焦，2007年，日本实施新的农业经营稳定政策，重点针对特定骨干农户、不分品种地进行收入补贴，达到了培育骨干农户、核心农户的目的。从我国情况看，四项粮食种植补贴政策中，种粮直补、良种补贴和农资综合补贴资金通过“一折通”直接发放，属普惠性的政策红利，跟农户的实际种粮面积和粮食产量脱钩，更多的是发挥增收效应，增产效应较弱。由于补贴资金直接发给土地承包经营权所有者，租地经营的实际种粮者没能获得补贴资金，种粮积极性受挫。建议粮食补贴应尽快与实际种植面积有效挂钩。同时，应加大新增补贴向种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜的力度，着力培养其发展成为国内粮食供给的核心主体，增强粮食自给能力。
（六）加强供给侧改革，提高“两种资源、两个市场”利用效率。日本根据本国稻米消费下降的需求变化，在供给侧引导政策方面及时进行调整，通过补贴等相关政策，引导原来进行口粮稻米生产的土地、劳动、资本等转入饲料米的生产。从我国目前情况看，我国在利用国际国内两个市场、两种资源时，必须遵照有进有出、有度有序的进出口调节策略，避免进口品种对国内生产和市场形成冲击，同时加强农产品供给侧的改革。借鉴日本粮食进口来源多元化的经验，探索我国与中南美多个大豆出口国的稳定合作关系，鼓励和支持各类企业进入境外农产品生产、加工、物流和贸易环节，最大限度掌控境外农业资源。在国内对农业进行农业结构调整，实施“一控、两减、三基本”，发挥资源优势，调整种植结构，增加市场紧缺、附加值高的农产品生产，促进农牧结合、种养加结合。大力推进粮食等农产品加工转化，延长产业链条，建设价值链，促进一二三产业融合发展。
已有
