浅析衡阳市农村土地流转问题
2020-09-12 11:40:26 作者：tangchunsheng 来源： 浏览次数：0 网友评论 0 条
浅析衡阳市农村土地流转问题
来源：衡阳市统计局 发布时间：2012-09-18
农业、农村、农民“三农”问题关系党和国家事业发展全局，“三农”问题始终是我国发展和建设全局性、根本性的问题。而农村土地问题则是影响“三农”问题的焦点与核心。衡阳市位于湖南省中南部，位于湘江中游；全市土地总面积15303平方公里，占全省211829平方公里的7.23%。其中全市耕地面积381.43千公顷，占全省3789.37千公顷的10%。当前，农村土地资源过于分散、土地效益低下的现状，已成为制约衡阳“三农”工作跨越式发展的重点和难点。加快农村土地流转，是新形势下进一步优化农业生产要素，提高农业产业化经营水平，促进规模经营和城乡统筹发展，建设现代农业的客观要求。现就衡阳市农村土地流转问题作一肤浅剖析，以供参考。
一、衡阳农村土地流转的基本情况及主要特点
农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其它农户或经营者的过程，其实质是农村土地使用权的流转。推进农村土地流转是壮大农村经济的根本出路，是促进农业产业化、发展现代农业的必然选择。纵观衡阳市的农村土地流转基本情况和特点，可以概括为规模凸显、形式多样、典型突出、效应明显。
规模凸显
衡阳市现在现有乡镇184个、街道办事处34个，村(居)民委员会5213个， 乡村人口为609.47万人，乡村劳动力为332.74万人，乡村从业人数为319.1万人，常用耕地面积561.56万亩。
近年来，随着全市农村产业结构调整、农业产业化水平不断提高、发展现代农业的步伐的加快，小城镇建设规模不断扩大、农村进城务工人员稳定增加、农村基础设施建设步伐不断加快等原因，全市农村土地流转面积呈逐年增加趋势，土地规模经营水平也得到进一步提升。
调查显示，目前，全市共流转各类土地360余万亩，涉及土地流转的农户68.5万户。其中，流转耕地156.56万亩、林地159.09万亩、水面28.58万亩。在土地流转中，不少经营主体的规模都在几十亩以上，有的多达几百亩、上千亩。据农业部门统计，截止2011年底，全市20亩以上的种粮大户达24000户。其中50-100亩的种粮大户6820户；101-200亩的种粮大户781户；201-500亩的种粮大户272户；501-1000亩的种粮大户26户；1001-2000亩的种粮大户5户；2000亩以上的种粮大户4户。
形式多样
衡阳市的土地流转形式多元化，各县(市)区能够结合实际，创造性的开展工作，不断尝试创新土地流转新形式，但作为基本流转方式，在全市普遍存在主要包括以下几种：
一是转包。部分农户将土地承包经营权以一定期限转给同村的亲友、邻居和其他农户从事农业生产经营。转包一般是原承包方和接包方口头协议，没有规范的转包合同，目前，全市以转包方式流转土地64.53万亩，占全部流转面积的44.70%。
二是转让。一些农户有稳定的非农职业或收入来源，经过其申请，经发包方同意，将部分或全部土地承包经营权转让给其他农户，由接收方履行相应土地承包合同的权利和义务。目前，全市以转让方式流转土地14.58万亩，占全部流转面积的6.10%。
三是互换。农户相互之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。目前，全市以互换方式流转土地42.45万亩，占全部流转面积的29.40%。
四是入股。农户之间为发展农业规模经营，将土地承包经营权作为股权，入股组成股份公司或者土地股份合作社等，联合从事农业合作生产经营。目前，全市以股份合作方式流转土地9.53万亩，占全市总土地流转面积的6.60%。
五是代耕代种。农户愿意将稻田流转出来的由大户租种，不愿意流转的由大户优价统一提供育秧、机耕、机插、机防、机收等机械化服务，解决了大户插花种植、难以实行机械化操作的难题。祁东县，仅通过这种模式就流转稻田9.67万亩。
典型突出
一是土地托管整建制流转。以村为单位将各家各户的稻田返租到集体，由村委会统一托管，然后将稻田划分基本口粮区和流转租种区，在本组内自愿种田的农户在基本口粮区按返租价租田种稻，对流转租种区的稻田向组内外的种粮大户公开招租。这种做法既保障了广大农户的基本权益，又发挥了村级组织对土地合理使用的掌控权，促进了稻田规范、有序、成片地流转。祁东县2010年在灵官镇秋塘村开展试点，今年该县有132个村推行土地托管整建制流转，共流转稻田7.13万亩。
二是基层干部兜底流转型。为了抓好粮食生产的落实，部分县(市)区推行粮食生产干部层级包干负责制。对通过做工作仍不能落实种植面积的农户，由镇村两级干部兜底流转种植双季稻。祁东县归阳镇幸福、苏家等村由于容易遭受水灾，大部分农户不愿意种植双季稻，该镇副镇长张笑恒投资20万元租种350余亩稻田当起了“田老板”。衡阳县演陂镇副镇长李朝辉也牵头承包耕地1200余亩。祁东县风石堰镇曾家村村主任周尤生将本村零星抛荒田全部流转给自己，共种植双季稻43亩。
三是“公司+大耕作户+农户”的“安邦模式”。位于衡阳县的湖南安邦农业科技有限公司是衡阳市农业产业化龙头企业，通过租赁流转耕地35200亩(合作社成员耕种)，起到了典型示范作用。公司在模式上实行“一体四翼”，以安邦农业科技有限公司为主体，以衡阳县安农优质稻种植专业合作社、衡阳县安农农作物病虫害防治专业合作社、衡阳县安邦农业机械服务专业合作社、衡阳县安邦优质稻种植协会四个专业合作社(协会)为“四翼”的架构模式。安邦公司向承包户和流转大户租赁水田35200亩(合作社成员耕种)，实行稻稻油三熟种植模式，农机服务和农作物病虫害防治二个专业合作社主要是为优质稻种植专业合作社成员和优质稻种植协会会员服务。安邦公司引领各合作社(协会)依法成立、依章管理、分块运行、独立核算。合作社成员生产的产品全部交安邦公司储存、加工、销售，并依托安邦这个龙头，为成员解决生产资金、农资供应、农机服务、技术指导等实际困难。
四是整建制分区土地流转法。把全部农户的所有责任田全部流转出来，由组长（或村长）总揽负责，流转年限3～5年，流转费为“国家政策性补贴+转包农户适当的现金”支付或物资抵付，然后再依据自然灌溉、土壤肥力等条件，民主讨论将全部稻田进行统一规划，具体划分为四个功能区域(集中育秧区、自给口粮区、种粮大户区、其他经作区)进行分包转包，签订合同，到人到户，明确各方权利义务。耒阳洲陂乡利用这种模式目前已完成土地流转1.35万亩，占总面积14250亩的94.7%，其中50亩以上种粮大户110人，20亩以上的160人。
效应明显
一是促进了农村劳动力转移，增加农民收入。农地流转解除了农民离土离乡的后顾之忧，使一些主要劳动力从传统的农业种植经营彻底解放出来，转移到二、三产业，从事非农生产。据调查统计，今年上半年，衡阳市新增农村劳动力转移就业5.68万人，较大地解决了农村剩余劳动力的问题。同时通过土地流转使农民的收入不断提到提高，农户除获得稳定的租金收入外，还可以从以下几个方面增加收入：第一，土地转出方可以从事二、三产业或者外出打工，获得新的收入；第二，转入方可以形成规模经营，从而增加收入；第三农村有劳动能力的农民还可为企业和业主就地就近务工。年龄在50-70岁之间的劳动力，外出打工可能有点吃不消，但他们在种养殖方面经验比较丰富，勤劳，不怕苦，可以在附近合作社、企业或者业主做一些力所能及的工作，也比较受欢迎。据了解，他们每天可获得20—40元不等的劳务收入。
二是有效地抑制了弃耕撂荒现象，稳定了粮食播种面积。通过耕地流转确保耕地不闲置，有效抑制了耕地抛荒现象。同时种粮大户在减少耕地季节性抛荒、稳定粮食播种面积，发展双季稻生产方面发挥了主导作用。如衡山县岭坡城前村种粮大户赵煌大，去年共承包水田200多亩，今年又承包了城前、大烟、龙潭等村水田350亩，扭转了这几个村“双改单”的局面，提高了复种指数，全部种植双季稻，扩大了双季稻播种面积。
三是促进了农地的规模化和产业化经营，起到了较强的示范和辐射作用。与种植散户相比，种粮大户（合作组织）更易接受新品种、新技术，在生产经营上更注重经济效益，辐射带动了新品种和先进技术的推广应用。另外，土地流转有利于催生和培育各类农业龙头企业，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，不断夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。附加值增加了，经济效益提升了不仅自己取得了可观的收入，而且带动了周边许多农户致富，具有良好的经济效益和社会效益。衡南县泉湖农技农机专业合作社2011年租赁经营稻田7000亩，获纯利32.8万元。该社全程机械化作业不仅使大部分劳动力从土地中解放出来，而且辐射带动了鸡笼、谭子山、茅市、三塘等乡镇278个行政村14.5万亩稻田实行机械化作业。
四是充分发挥技术优势，促进了农业科技成果转变，农业品牌效益日益彰显。如在优良品种引进、技术培训、病虫害防治方面，农民专业合作组织做了大量的工作，推广了实用农业科学技术，优化了农田生态环境，提高了土地产出率和农产品质量安全水平，提升了农民自身素质，增加了农民收入，促进了农业向优质、高产、高效方向发展。衡东县黄贡椒种植专业合作社的黄贡椒、祁东新丰果业培育的中秋酥脆枣等知名度越来越高。
二、制约土地流转的主要瓶颈问题
(一)农户传统思想观念没有得到更新，在一定程度上束缚的土地的流转率。目前全市农村人群主要有两大类：一类是留守的老人和儿童群体。这个群体是家里主要劳动力外出务工，由老人负责照顾小孩和农活，在前几年相对较多，但近几年所占比例下降；一类是“半工半农”群体。农忙时在家务农，农闲时在附近市县或周围乡镇打打工。而这两大群体的主要思想观念体现在：一是认识上存在误区。多年来土地作为农民赖以生存的最基本的生产资料，仍是农民赖以生存的主要来源和生活保障，大多数农民恋土情结较浓。怕土地流转出去后，自己失去土地承包权，没有了生活的“最低保障线”，因此不愿流转出去。加之农村社会保障机制的缺失，若让农民离开土地，他们始终感到生存保障不稳定，所以在没有固定收入来源的情况下，农民宁肯守着几袋粮踏实，不愿流转出去“无着无落”。二是传统思想比较严重，都在打自己的小“算盘”。随着粮食价格的不断上涨，一些留守老人心里想闲着也是闲着，搞点算点。再加上各项农业补贴，国家粮补直接到户，“不占白不占”心理普遍存在。三是由于少数村干部对《中华人民共和国农村土地承包法》理解不彻底，在流转过程中引导不力，方法不当，部分乡镇没有严格按照土地承包经营权流转的要求管理，在土地流转方面出现过一些纠纷，影响了部分农户。使他们心存顾虑，怕土地流转会失去承包经营权，影响自己的利益。从而导致即使家庭主要劳力外出务工、经商，也舍不得将土地流转出去，从而限制和影响了土地流转。
(二) 流转行为不规范、机制不健全，跟踪服务不到位，在一定程度上影响土地流转的速度和农户对土地流转的积极性。据调查了解，今年以来，虽然全市的乡镇基本上都成立了相应的服务机构，但流转的长效机制没有形成，流转信息不畅，跟踪服务还需要下大力落实。
一是流转行为不规范，增加流转纠纷隐患。主要表现在：1、无规范性合同，口头协议较为普遍。农户之间的土地流转无规范的流转合同，相当部分只有双方当事人才知道的口头协议，认为都是亲戚或关系较好的邻居，不用签订合同，留下了发生纠纷的隐患。少数大宗土地的流转，农户虽然与业主签订了书面土地流转合同，但合同文本不规范，内容过于简单，对流转双方权利、义务及违约责任缺乏明确具体的规定；没经农村土地发包主体的村委会鉴证、盖章；也未报乡镇农村承包合同管理部门备案。调查资料显示，全市32.55万亩流转土地中，签订书面流转合同的不足20%。2、流转主体不合法。在签订农户与企业之间土地流转合同时，转让方多是村委会，有的甚至是乡镇政府，而土地承包经营权人又没有委托书，造成流转双方主体资格不明确。3、流转耕地期限不明确，与政策规定不符，为日后引发纠纷埋下隐患。
二是流转机制不完善。主要表现在：（1）乡镇、村的服务机构不专业。农村土地流转和规模化经营工作没有相对完善的工作机构和健全的工作队伍;没有建立土地流转档案管理制度，不能对每一宗土地流转都建立流转台帐和流转卡，使土地流转工作不规范;没有建立土地流转矛盾纠纷排查制度，不能及时发现土地流转和规模化经营中的矛盾和问题，沟通协调工作做的不够，不能为农民搞好服务。（2）土地流转市场没有形成。村民委员会和村民小组的服务职能作用没得到充分发挥，尤其是对协调流转，指导签订合同等服务不能及时跟上，制约着土地流转。
三是跟踪服务不到位，影响农户对土地流转的积极性。一方面未建立土地流转补偿制度，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，未考虑物价上涨和土地增值因素，长期以固定价格支付土地流转费，容易出现损害农户利益的行为。另一方面，土地流转中农民的长期利益和根本利益不能完全得到保障，致使一些农民不敢流转土地。比如说：业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户的租金；少数业主租赁的土地迟迟不投入资金进行开发，而是想等待时机再流转给他人，获取转让差价，期间不按时支付农民和集体的租赁金；选择的业主开发能力弱，难于兑现租赁金。再一个就是农村社会保障薄弱。土地是农民最基本的生产资料，又是最基本的生活保障，还是发展的重要资源。尽管目前农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系在不断地健全、完善，但农民主要还是依靠土地来解决吃饭问题和依赖土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待。在目前农村劳动力转移就业还不稳定，养老保险、社会救助，农作物的经营风险尚无保证的情况下，农民担心利益受损，“不敢”流转或交出承包权。
（三）基础设施不齐全，建设养护不配套，农业产业化程度不高制约大规模流转。一是基础设施建设欠缺制约了大规模流转。衡阳市现有各类水利工程大部分兴建比较早，经过多年运行，大部分设施已经严重老化，虽然近年来政府部门加大了建设维修力度，但总体上抗御自然灾害的能力相当有限。一旦遇到天洪涝旱灾，损失是相当巨大的。二是地形地势影响。衡阳农村大部分都是丘陵地区，不便于修建农田沟渠和机耕道，影响大户的正常生产作业。据了解，这些问题主要集中在“旱田”和“二旱田”还有部门山盆地地区，很难进行机械化作业。三是农地分散，难以形成规模流转。农户地块小而且分散，家庭经营承包时，为了公平，把同一等级的地块，按照总户数进行了等分，使得所有农户地块小而且分散，有的就是分到几分地。这样一来，种粮大户承包的土地也就分散穿插于其他农户的水田中，给大户的生产布局、稻田排灌、病虫防治、机械化作业等带来一定难度，不便于统一布局和集中管理，导致一些承包大户难成规模。另外还有存在个别农户的影响。由于土地分户经营，承包大户在实施土地流转、实行规模经营时，往往因为一户或几户不愿意流转土地，使土地规模化流转难以完成，从而导致土地分散，制约了规模经济的发展。
(四)农业生产投融资困难，土地集中流转难度大。农民农村信贷限额过低，农民融资渠道窄，规模化发展的资金没有保障，上扬的土地流转价格加大前期资金注入，大户规模扩大困难，制约了现代农业的发展，影响土地流转。大面积承包土地从事高效农业开发，需要大量的资金投入用于道路、水利等基础设施建设和租赁金支付，而目前全市从事农业开发的业主真正有实力的并不多，现行金融政策限制用流转的农地以及临时建筑作为抵押物向银行融资，业主开发资金少，发展受到限制。
三、对推进衡阳高农村土地流转思考与对策
(一) 加大宣传力度，为农村土地流转营造良好氛围。通过大力宣传报道土地流转的好经验、好典型，提高广大基层干部和农民群众对加快土地流转、发展规模经营意义和作用的认识，消除他们的顾虑，树立正确的观念，形成推进农村土地流转、发展规模经营的共识和内在动力，加快规模化经营。加强宣传引导，提高思想认识。进一步加大对土地承包经营权流转有关法律法规的讲解和宣传，提高乡村干部和农民群众对土地流转有关政策的认识。借助广播电视等新闻媒介广泛宣传土地流转典型经验，组织农村土地流转管理部门负责同志、乡村干部和村民到土地流转工作开展较好的地方参观学习，充分借鉴外地成功经验少走弯路，发挥典型示范引导作用，提高农民进行土地流转的自觉性和主动性。
(二)健全机制，加速推进土地流转。建立健全耕地保护和流转的长效机制，提高耕地的有效利用，要鼓励和引导农户在不改变耕地农业用途的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、出租、入股等方式流转土地承包经营权，具体要做好四个方面的工作：一是各县市区要建立专业的土地流转服务机构。统一设置窗口，统一发布信息，统一流转交易，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，引导土地流转规范有序发展；二是加强对土地流转的有效监督的规范管理，促使土地顺利、有序流转；三是要推进农村社会保障制度建设，解除农民的后顾之忧，让他有条件、有保障地流转土地。四是建立健全土地流转纠纷调处机制。各县市区经管局和乡镇经管站要分别成立农村土地承包纠纷仲裁调解机构，要健全完善民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的纠纷调处体系，及时有效化解矛盾。同时，各级农村经管部门与纪检、监察、国土、司法等部门通力协作，严厉打击房地产用地“撂荒”，无偿收回闲置满二年的土地，提高土地利用率，积极纠正和查处严重侵害农民土地承包权益，强迫流转和非法改变流转土地农业用途等问题，健全依法解决农民土地承包突出问题的长效机制。
(三) 整合资金，加大扶持力度。各级政府应协调农村信用社通过小额贷款帮助种粮大户解决部分生产资金，并严格将“四大补贴”按“谁种田、谁受益”的原则发放到种粮大户手中，既真正贯彻落实了政策精神，又在一定程度上解决了大户资金不足的困难。同时，要整合各类支农资金，统一调配使用，重点用于解决粮食规模化生产中急需解决的关键问题，避免“撒胡椒面”式使用项目资金导致“钱用光了，问题依然没能解决”的局面。需设立专项资金，直接用于扶持大户和专业合作组织。
(四) 合理配置，加强设施建设和管护。良好的生产条件是粮食规模化生产的基础，也是降低风险，增产增收的重要保证。要按照中央一号文件的要求，确保各级一定比例的国有土地出让金用于高标准农田建设，并向种粮大户倾斜。要将粮食规模化生产者承包的水田纳入农业开发项目范围，集中投入，实施路、田、水、沟渠综合改造，切实增强抵御自然灾害的能力。新建晒场和仓贮设施满足大户和粮食规模化生产的需要，同时应设立专门的组织机构对已建设好的农田水利基础设施进行管护，确保设施发挥，延长使用年限，降低再建设投入。
[供稿：衡阳市统计局李尔平 张孝鹏 李喜]
对衡阳当前农村土地流转现状调查与对策思考
来源：衡阳市统计局 发布时间：2014-07-29
党的十八大报告提出，“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力”，“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同地同权；赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换。近几年来，衡阳按照区域化布局、规模化生产、产业化经营、社会化服务和做大规模、做优品质、做强品牌的现代农业发展要求，坚持把推进土地承包经营权流转，实现主导产业规模经营作为推进“三农”工作的有力抓手，农村土地承包经营权流转取得了明显成效。
一、当前衡阳农村土地流转现状及主要特点
据初步调查统计，截至2014年3月底，全市农村土地流转面积为480.5万亩，比上年同期增加60.8万亩，占全市农村土地面积的28.1%。其中耕地流转面积为236.84万亩；林地流转面积188.08万亩；养殖水面流转面积23.47万亩；四荒地流转面积为19.52万亩。
（一）流转面积逐年递增。以近3年为例，全市土地流转总面积呈逐年增加趋势，而且增幅逐年加大。2011年全市土地流转面积384.54万亩，其中耕地流转面积158.55万亩；2012年全市土地流转面积411.06万亩，其中耕地流转面积181.79万亩；2013年全市土地流转面积440.95万亩，其中耕地流转面积218.53万亩。
（二）流转规模不断扩大。规模经营50亩以下的流转主体74916个，涉及流转面积164.45万亩，占流转总面积的34.22%；50－100亩流转主体4487个，涉及流转面积83.44万亩，占流转总面积的17.37%；规模经营100-500亩的流转主体2142个，涉及流转面积84.02万亩，占流转总面积的17.49%；规模经营500亩以上的流转主体495个，涉及流转面积148.59万亩，占流转总面积的30.92%。
（三）流转形式灵活多样。从调查总体情况看，衡阳土地流转形式主要包括转包、租赁、转让，又有股份合作和互换、托管等形式；土地流转经营模式有种粮大户、家庭农场、农民合作社或合作社加公司加农户的规模经营，也有小散户分散经营；流转土地主要用于油茶、果蔬、畜禽、粮食、烤烟等规模种养。从具体情况看，转包面积162.14万亩，占流转总面积的33.7%；出租面积213.26万亩，占流转总面积的44.4%；转让面积28.8万亩，占流转总面积的6.0%；互换面积为13.75万亩，占流转总面积的2.9%；入股面积41.3万亩，占流转总面积的8.6%；其它方式流转面积21.25万亩，占流转总面积的4.4%。转包和出租占总流转面积的78.1%。
（四）流转去向趋于合理。随着土地流转机制不断完善，流转市场的逐步形成，一大批专业大户、农民合作社、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体逐渐成为当前农村土地流转的主力军。截至3月底，流入农户、专业大户的土地面积212.88万亩，占流转总面积的44.3%；流入农民合作社的土地面积134.65万亩，占流转总面积的28.02%；流入农业企业的土地面积103.36万亩，占流转总面积的21.51%；流入家庭农场等其它主体的土地面积29.61万亩，占流转总面积的6.16%。
二、主要成效
1、有效提高了种植的综合效益。据初步调查，目前全市流转的耕地有近30%以上原是都是种植一季稻，产出效益单一，经流转后，绝大部分都种了双季稻，有的甚至是“稻稻油”，大大提高了耕地复种指数，扩大了种植面积，增加了粮食产量。衡南县东冠农技农机合作社， 2013年通过租赁流转耕地2000亩，实现机耕、机插、机收全程机械化作业面积达22000余亩（其中早稻6000亩，中、晚稻和冬季作物16000亩），涉及冠市镇30个村及周边乡镇众多农户。
2、大力促进了农村劳动力转移。由于土地流转，降低了农民对土地的依赖程度，大大地促进了农村劳动力的转移。2011年至2013年全市外出务工劳动力分别为156.26万人、164.68万人、168.08万人，外出务工劳动力占农村劳动力总数比例均超过40%以上。
3、加快推动了现代农业的发展。湖南安邦新农业科技股份有限公司在衡阳落地，经过3年的实践，已经探索出来一整套的成功经验和作法，显示出强大的生命力、示范性、前瞻性和可操作性，得到了农业部、省市有关部门领导的高度关注和充分肯定，为衡阳农业产业化龙头企业参与土地流转创造了一个好的示范典型，为现代农业的发展探索出了新的发展路径。
4、直接带动了农业产业结构调整。近几年来，全市各地针对本地优势特色产业，通过土地流转和规模经营做大做强了优质稻、茶叶、油茶、烤烟、优质瓜果、花卉苗木等优势产业，有效地推动了农业产业结构的调整，逐步形成了一系列农业产业和产品优势产区和产业带，如常宁市、耒阳市的百里油茶产业带，衡阳县西渡台源岘山石市的10万亩优质双季稻示范片，珠晖、雁峰、石鼓的蔬菜等。
三、存在的主要问题
（一）土地流转不规范，存在纠纷隐患。主要表现在：1、合同签订率低。全市除了一些烤烟基地、蔬菜基地或规模经营业主集中开发项目流转的土地签订了规范的流转合同外，大部分零星农户间土地流转多数是口头协议；2、合同内容不规范。有的虽然签订了流转合同，但内容过于简单，存在权利义务、违约责任表述不清、利益分配不规范等情况。
（二）综合服务能力跟不上发展需要。虽然各县市区都建立了农村土地流转服务中心和土地承包经营纠纷仲裁机构，乡镇建立了土地流转服务所，但目前各项工作还刚刚起步，在办公场地、办公经费、办公人员、办公设备等方面，存在着诸多的困难和问题。由于农经队伍不健全，人员不稳定，素质参差不齐，工作经费少，职能弱，严重制约土地流转的健康发展。
（三）存在改变农业用途现象。由于农业效益比较低，部分农民爱惜和保护耕地的观念淡薄，有的土地流转规模经营业主，在其承租的土地上不搞高效农业，而是用于办厂房、开挖渔塘等，造成耕地毁坏，对国家粮食安全留下隐患。部分休闲农庄、农家乐等旅游休闲农业，片面追求短期经济利益，而忽视了对流转土地基本农田的保护，偏离了土地流转的正确方向。
（四）发展环境还有待于加强。主要表现在：1、政府扶持力度不大。虽出台了扶持政策，但具体落实困难，有的县市区只有工作措施而无具体的资金奖扶政策；2、农业基础设施薄弱。主要是农业基础设施不配套，水利设施严重老化，土地不够平整，道路交通不畅，农业机械化条件不完善等；3、发展资金短缺融资难。各级银信部门虽然对“三农”工作融资给予了一定支持，但仍远不能满足农村的实际需要，对农村土地流转规模经营主体金融支持政策不明确，贷款难，缺乏有效抵押物；4、少数农户素质不高。由于农民小农意识和恋土情结的影响，对土地流转人为设置障碍；5、农业风险较大。农业保险面不大、品种不多、理赔率低，理赔难到位、宣传不够等导致农业保险意识低，农业“靠天吃饭”的局面没有得到根本改变，等等这些都严重影响了农村土地的顺畅流转。
四、几点建议
（一）进一步规范农村土地承包经营权流转行为。一是进一步提升、扩大和规范土地流转示范片。按照产业布局区域化、经营集约化、生产专业化、管理规范化的要求逐步扩大或新增规范土地流转示范片。二是进一步健全土地流转服务机构。各县市区要在经管局挂牌成立土地流转服务中心，乡镇要依托经管站成立土地流转服务所，村级要确定土地流转信息员，明确专门办公人员和详细的岗位工作制度、规章制度、办事流程等。三是建立规范工作制度。各地要建立健全五个方面制度：土地流转合同制度、土地流转申报备案制度、土地流转程序制度、土地流转资料归档制度、风险防范制度。
（二）创造良好的软硬件环境。主要是做好以下几个方面的工作：在硬件方面要搞好农业基础设施建设，改善生产条件和投资环境，完善相关的配套设施；软件方面要在税收、工商注册、用地、项目支持等方面给予优惠和扶持；加大政策和成功经验的宣传力度等。同时要建立推动土地流转的激励机制，从财政补贴、服务平台、社会保障、用土审批等各方面制定行之有效的扶持政策体系，解除农户和产业化企业的后顾之忧，消除流转障碍。
（三）加强土地承包纠纷调解仲裁服务工作。一是切实抓好相关法律的宣传贯彻。要采取多种形式，广泛宣传，使仲裁人员和广大基层干部学法、懂法并严格依法办事，广大老百姓学法、懂法并用法律武器保护好自已的合法权益。二是建立健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，配备调解仲裁人员，保障仲裁工作经费，依法开展调解仲裁工作。三是妥善处理征用征收或占用农用地及征地补偿问题。控制和化解相应土地承包纠纷。
[供稿：衡阳市统计局李喜]
加快现代农业产业发展 衡阳摆出“航母阵形”
www.rmzs.net 2013-12-20
初冬时节，在湖南省衡阳县西渡镇安邦农业科技公司的蔬菜大棚基地，前来务工的村民们忙着采摘蔬菜、装箱打包、装车外运……“我把家里的五亩地流转给了农业合作社，除了土地流转收益，我还能在合作社上班挣工资，一年能挣30000多块，比种地的效益翻了好几倍呢。”已经把土地流转了两年的村民乐得合不拢嘴。
今年以来，衡阳市大力推进“一流转、五服务”，引导当地农民积极转变以往“在家守着二亩三分地吃饭”的传统思想观念。特别是试点工作开展后，衡阳市农业部门工作队员进村入户，将流转的政策交给农民，流转的目的交待清楚，流转的措施具体细化，让广大农民群众做到心中有底，并积极探索农村土地经营权和所有权分离，寻找适合衡阳的、便于推广的、
农民乐于接受的流转模式。
核心：多种模式推动土地流转
一家一户的土地经营，种地成本高，经济效益低。而土地流转实现规模化种植后，不仅有利于农业机械化操作，农业技术的及时应用推广，减少农民劳作之苦，而且提升了农业科技含量，增加了农民收入。
“通过土地流转，实现规模经营，发展高效农业，不光富了企业也富了农民。”衡阳富农合作社经理刘准拿着土地承包合同说。
今年以来，衡阳市委、市政府选择衡阳县作为“一流转五服务”实践创新工作的试点县，在坚持土地集体所有不变、农村土地承包经营制度不变、耕地性质不变的前提下，不断创新农村土地流转机制。
就此，市、县工作组制定了衡阳县土地流转操作规程，衡阳县租赁式、股份式、托管式土地流转操作流程，衡阳县租赁式、股份式、托管式土地流转合同。近一个月的时间，西渡镇12个试点村和台源镇15个试点村共流转土地面积23715.18亩，占计划面积的94.9%。 让农民的土地承包经营权得到了确认，农民心里也就有了底。随着土地流转的积极性的提高，农民也更加有序的以互换、转包、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，促进土地规模经营、提升农业生产效率、优化农业种植结构，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，有力地促进了农业持续增效、农民持续增收。
土地流转后，获得土地使用权的农民专业合作社或者土地流转大户，发展高效农业，改变了以家庭为单位的传统种植模式，优化了种植方式。如在土地流转平整土地后，上千条田埂被推平，可扩大不少耕地面积，使大型农业机械有了发挥的空间，使统一规划、统一施工的水利建设得以推进，让土地资源得到充分利用，促进了农业增产、农民增收，拓展了农业的内涵和增值能力。
农民将土地流转出去之后，除了流转的租金或分红收入之外，还可到合作社和大户务工，在“家门口”就地转化为农业产业化生产的“产业”工人，每天可获得80—100元左右的工资收入，极大增加农民收入。
截至目前，作为衡阳土地流转试点，衡阳县已流转土地84.5万亩，其中流转耕地43.32万亩，流转林地42.18万亩，农村社会化服务工作全面开展、井然有序，形成了农民+专业合作社+公司的产供销一体化的经营链条，实现参与流转的农民和专业合作社在较短的时间实现规模经营，提高收益，使农民能够始终得到稳定回报。同时，加快了该县农业产业化和高效农业的建设步伐，促进了农业增效、农民增收、农村发展。
助力：“五服务”同步推进
衡阳县西渡镇林木种植大户夏建军2011年在西渡镇咸水、蛟龙等村承包山地从事苗木种植，投入资金800万元，开发山地2500亩，种植速生丰产林。
今年，夏建军计划新开发500亩山地，种植高档绿化园林苗木、如桂花、紫薇、罗汉松、樟树等，新项目需要投入资金近1000万元，面对巨额资金缺口，衡阳县信用联社帮了他的大忙，为他办理了林权抵押贷款750万元，解了他的燃眉之急。目前，他的林权抵押贷款余额500万元，苗木和林木长势良好。
事实上，除了做好土地“一流转”工作，衡阳的“五服务”也一同配套助力着该市现代农业的发展。
农业部门的工作队员通过对试点村金融与风险防范服务方面的摸底调查发现，农村银行网点少、金融服务缺位、农民金融知识贫乏、融资难、资金使用效率低、收益小、农民理财能力不强等诸多现实问题。
为此，工作队员建议成立集小额存取款服务站、金融宣传工作站、金融消费者权益保护站、反假 币工作站、打击非法集资工作联络站、农户基本信用信息收集服务站、“三农”贷款保险证券协办站等“七位一体”的农村综合金融服务站，这样就能帮助像夏建军一样的农户解决许多现实问题。
农业信息服务方面，农户迫切需要提供农作物种植技术、病虫害防治技术、种子信息、土壤检验检测改良技术及对粮食、化肥价格波动的预测信息等。工作队员则向他们推荐了市党政门户网站“服务三农”栏目、电信“信息田园”栏目、12396新农村科技服务热线及其它百度查询的涉农信息服务。
农村市场运行服务方面，市、县工作组正在加快构建运转高效、功能完备、城乡并举、工贸并重的农村现代金融服务体系，着力构建五大网络、一个综合服务社，即农业生产资料现代化经营服务网络、农副产品现代购销网络、农村日用消费品现代经营网络、再生资源回收利用网络、电子商务服务网络和村级综合服务社。
农业科技服务方面，工作组正就科技服务的内容、方式方法与征求服务对象意见，通过建立产业科技服务站、专家服务团队、农村科技信息员队伍，推广农业科技，促进衡阳市农业科技创新，为服务“三农”提供科技支撑。
农民素质提升服务方面，工作队员抓紧农民技能培训，开展法律法规教育和农村文化建设，培养和造就懂技术、善管理、会经营的新型职业农民，促进农民增收致富、科技致富。
“在全市范围内，大力推进‘一流转、五服务’，流转就是推进土地经营权的流转，强化技术服务、信息服务、流通的服务、金融的服务、产业方面的服务，让更多的农民从发展新的经营主体中间来受益。”衡阳市农业局长汪维如是说。
一年过去，衡阳的农业产业发展果真交出了一份令人信服、亮点纷呈的“答卷”。人们惊喜地发现，“一流转、五服务” 正如一支“航母编队”，引领着衡阳农业经济迅速驶入愈加广阔的航道。其所产生的规模化、集约化效应，将有力推动标准化生产、企业化经营，大企业又将带动城市资本和银行资金的投入，缓解农业资金投入不足的压力，从而促进特色农产品的批量生产、优势农业产业的集聚集群。农业企业、产业大户在夺回农产品定价权的同时，也终将促进农村逐步形成“一村一品、一乡一品、一地一特色”的生动局面。(记者王鹏)
衡阳县农民承包土地流转及管理的调查与思考
三十年前改革开放的第一波经济浪潮席卷广阔的田野，沉淀多年的土地爆发出前所未有的生产力，农民收入成几何倍数的增长，万元户成为当时乡村眩目的现象。但随着时间长河的冲刷，同样的土地、同样的承包，却有着天壤之别。
如何向土地要效益，土地流转成为近几年来一种新的尝试和探索。从衡阳县了解的情况来看，土地流转是防止农民土地抛荒，挖掘农民承包土地潜力，提高农村种、养、加规模，增加农民收入的有效途径。
今年9月，衡阳县农村合作经济管理局作了一次农村土地流转和适度规模经营的调研。此次调研涉及4个乡镇、6个村、33个组、2365户、9240人、耕地面积8153亩。该县土地流转的主要形式有转包和租赁。租赁面积最大的是农业示范园，总面积为578亩，涉及英陂村的4个组，面积为264亩。租赁的承包地中用于农业生产的面积为578亩，占总面积的82%，改变农业用途的有130亩，占总面积18%。樟树乡、洪市镇、界牌镇的26个组共查出转包户577户，占调查户1913户的30%；转包面积为1432亩，占调查面积的17%；转包人口为1943人，占调查人数6792人的29%。这些转包户完全是整户外出打工或做生意，转包的形式以无偿为主，但绝大部分承包户都享受“三补”资金，转包的受让方中亲戚占11%，本组村民占71%，邻组村民占18%。
衡阳县是一个农业大县，辖26个乡镇，892个村，10049个村民小组，总人口113万，农业人口93.2万，耕地面积77.06万亩。1983年，该县农村普遍实行了以家庭联产承包为基础，统分结合的农村土地承包责任制；1998年,该县实行了第二轮农村土地延包；2006年,该县又对农村土地承包进行了全面规范。土地流转是农村发展的一个方向。该县对土地流转及其管理的探索和作法，对如何完善农村土地承包、充分释放土地生产力、增加农民收入具有样本意义。
模式与效应
衡阳县土地流转的主要模式有土地股份合作社、转包、租赁、转让、互换等，租赁和转包较为普遍。
早在2002年，金溪镇大门村就出现了土地股份合作社这种模式。大门村地处九峰山区的一个小盆地，9个村民小组，191户，709人，计有在册山地960亩，旱土35亩，水田480亩。2002年初，全村外出务工经商283人，其中全家外出45户、152人，务工经商的收入占农民家庭收入的70%以上。全村全家外出务工经商的45户所承包的水田110多亩，大多已自发流动。当时驻村工作组因地制宜地提出了成立农地股份合作社的建议，得到了村民的采纳。大门农地股份合作社的主要作法是农地入股、经营合作、独立核算、民主管理、利益共享、风险分担、按章办事。当时总共有28户、13人入股水田34亩，占承包水田的35%，多的户4亩，少的户0.2亩。股东中自愿参与经营的17户、不参与经营的11户。大门农地股份合作社从创立到第一个生产年度的运作是成功的，如该合作社种植的东瓜就产出5万多公斤，收入3万多元，按标准劳动工日计算，日劳动工资收入达到30多元。大门农地股份合作社是一种全新的试验和探索，由于是外力的作用为主，缺乏内在的动力，当工作组驻村期满打道回府数月之后再来到大门时，只有墙壁上零落成泥的合作社章程还在告诉人们这里曾经发生过什么。
租赁是土地流转中操作性较强的模式，且能形成一定的规模经营。衡阳怡农生态农牧发展有限公司在西渡镇天星村、英南村、交岭村共租赁土地1000亩用于生猪生产链的建设，发展循环经济。租赁土地在三村交界处的一片丘陵，包括水田、鱼塘、山地、荒地，以山地为主，租金每年每亩从100元到400元不等。从前分散在各家各户的土地经过租赁成片成规模开发利用了，从饲料厂——养猪——沼气——种菜等生猪产业链条的项目已经开发或正在开发，沼气池的规模达到了1500立方米，配套的发电机组可达到50千瓦。该公司各个项目可以安排800人就业，并优先从租赁户中挑选，该公司还计划以村为基础在周边建立10个养殖合作社，当地农民可充分享受循环经济带来的丰厚回报。
衡阳县永兴肉鸽养殖合作社也是采用租赁的模式来发展养殖的。该合作社在西渡镇爱吾村木子塘小组租赁了一处山地养肉鸽，首期投资已完成。该合作社除了以三人合伙投资为主体的核心外，目前在西渡、三湖、台源等乡镇发展合作户80多户，计划发展到5000户。农户养鸽规模在200对左右较普遍，其收入就可达到10000元以上。
转包一般发生在亲戚、同组或邻组的村民之间，是防止土地抛荒的有效形式。转包虽然使土地向种田大户转移，但增加的效益不明显，且原承包者很难从这种流转中获利。
引导与规范
针对土地流转的实际情况，衡阳县委、县政府加强了对土地流转的管理、引导和规范。
《农村土地承包法》颁布实施后，该县对全县892个村民小组土地的承包期进行了认真检查，纠正不符合法律规定期限村民小组364个。2006年9-12月对全县24．96万户的农户承包地重新换证和发证，农村土地承包经营权证发证率达99．6%，对第二轮承包合同进行补签或重签，承包合同签定率达100%，建立组级档案袋9984个，村级档案袋891个，全县26个乡镇普遍建立了农村承包合同和土地流转档案室，实现了“组有档案袋，村有档案柜，乡有档案室，县有数据库”的管理模式。
土地流转涉及到多方利益的追求和调整，纠纷在所难免，该县建立了“和解、调解、仲裁、诉讼”为主要内容的“四位一体”的农村土地承包纠纷调处机制，成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，组建了仲裁庭，配备了正常设备和设施，聘请了专职仲裁员和兼职仲裁员，使仲裁工作步入正常运行轨道。全县乡镇农经站普遍建立了乡村土地承包纠纷调解室，调配专职或兼职调解员64人，892个村已依托村民委员会成立了承包纠纷调解组织。并在去年的9月和今年的7月，对全县乡镇和村级所有调解员进行了二次轮训，参训人员达2148人次。据了解，该县已调解纠纷309 起，其中乡镇村调解290起，仲裁庭调解19起，仲裁纠纷8起，基本实现了受理一起调处（或裁决）一起的工作目标，既稳定了土地承包关系，也促进了社会的和谐与稳定。
仲裁庭办理案件严格按照案件办理程序操作，审理案件严格按照庭审程序审理，并将“三个原则”贯穿于整个过程：一是公开、公平、公正。根据仲裁工作制度和规则的有关规定，严格程序、规范操作，做到事实清楚、证据确凿，不偏袒任何一方当事人，不受任何组织和个人的干涉，及时合理地解决纠纷，切实维护当事人的合法权益。二是调解为主、裁决为辅。案件办理始终以调解为重，调解不成再进行裁决，通过协商、调解，让双方达成调解协议，及时化解矛盾。三是以事实为依据、法律为准绳。在坚持谁主张举证的基础上，通过进行实地查勘、现场调查，查明事实，然后依法进行调解或裁决。
该县对土地流转的引导和规范进一步细化，在深入调查研究和广泛征求意见的基础上，制订了《推进农村土地流转和集约化规模化经营的工作方案》（草案）。该方案把完善二轮承包、规范土地流转、培植经营大户作为目标，明确提出积极引导种植高手、专业户、农业专业合作组织集中连片种植高效农作物，从事专业性生产；创办入股土地流转形式经营户试点，使土地变股份，农民变股东，同时农民还可以在经营大户的管理中从事劳动，从根本上解决农村劳动力剩余的问题，农民既有工资又有分红，一举两得。在工作措施方面，该方案提出了要完善土地承包、打好土地流转的基础；制订引导流转和扶持的政策；稳妥扶持和引导经营大户；对原来承包的土地租赁大户进行清理和整顿。该《方案》经进一步论证后，将下发以引导和规范土地流转。
思考与对策
在坚持农民对土地的承包权、经营权、收益权的基础上，土地流转为外出务工经商而有闲置土地的农户找到了代理人，为希望扩大土地经营规模的农户找到了所需土地，为农民提供了合作兴农的机会，解决了一些一家一户办不了、办不好、办起来不划算的事。而且，土土流转没有改变土地承包的根本性质，只是承包和经营分离。
不过，目前的土地流转还处于初级阶段，如衡阳县的规模经营主要集中在县城周边，交通干线旁以及建制镇的周边，经营企业较少，面上的村组有少许承包地向种植大户转移的现象，但大多只有10——20亩，经营面积300亩以上的业主为数不多。无论是大户还是小户，无论是种植水果、经济作物还是粮食，都未形成品牌，规模效益没有体现出来，其辐射力和推动力较弱，示范和带动作用不明显。
土地流转拓展的空间很大，要向纵深推进不仅要满足保证粮食安全边际的最低要求，而且要最大限度地盘活农村土地资源，充分发挥土地的潜力，要让土地承包者和经营者都在土地流转中得到最大的效益。因此，在完善政策、建立平台、规范管理、加强服务等方面，还要进一步加大创新的力度。
创新土地流转的途径和办法。通过转包、租赁、互换、入股等多种形式推动，尝试委托流转和土地股份合作制，农户还可以将土地承包经营权流转给规模经营业主，在集中流转、连片开发过程中，对少数不愿流转的农户，由村民委员会和村民小组出面协调，用本村小组其它承包户的承包地或集体经济组织的机动地与其互换。农户还可以以土地承包经营权入股，参与农民专业合作社。另外，允许农户以土地承包经营权出资，经法定评估、验资机构评估、验资后，投资成立种植、养殖业等农业企业。
建立土地流转机制。一是建立服务体系。乡镇要建立土地承包经营权流转服务中心，由乡镇政府牵头在乡镇农经站办公。具体负责土地流转的监督管理，信息收集发布，对外招商引资，指导流转合同签订，建立流转台帐和档案。村级建立土地承包经营权流转服务站，落实工作责任，发挥流转的服务作用。二是建立价格指导机制。依托乡镇、村流转服务机构对所属行政区域的不同企业制订流转最低保护价，防止土地流转价格过低而影响土地承包者的利益以及土地流转的积极性。
建立土地流转经营业主的准入机制。乡镇、村农村土地流转服务机构要对从事规模经营的业主的资信情况，经营能力，项目的可行性进行审查，努力使引入的经营业主和项目有较高的经营水平和档次，提高规模的效益。
建立土地承包经营权激励机制。为引导农户长期稳定地流转土地承包经营权，要健全相应的社会保障机制和劳动力就业政策，消除经营权流转户的后顾之忧。农户将全部土地流转的在参加各类社会养老保险时，政府给予一定的补助，引导规模经营业主对土地流出的经营户的劳动力优先予以安置。
加强土地流转规范化管理。对于流转期限在一年以上的应签订详尽的规范的书面流转合同，并报发包方和乡镇农村土地承包管理部门备案。委托发包方或中介服务组织流转的，应由承包方出具土地承包经营权流转委托书。加快建立农村土地承包和流转信息化网络平台，要全面实现信息网络化管理。
土地流转的最佳模式是要形成集聚效应，要鼓励有资金、懂技术、会管理的农村种养大户、农业龙头、农民专业合作社等组织或个人受让农村流转的土地，建立农产品基地，开展规模经营。鼓励规模经营主体进行农田基础设施和现代农业设施投入。鼓励农民专业合作社、农业龙头企业、农技推广机构和村经济合作社等经营服务组织，围绕当地主导产业和特色产品，在家庭生产的基础上，通过统一作物布局，统一生产质量标准，统一投入品采购和供应，统一技术培训，统一销售等，实现规模经营。
土地是农民的根，围绕根做文章，就是要让根长成大树！
（戴佳兵写于2008年9月中旬）
已有
