我国农药安全管理现状、机遇及发展对策

2018-01-19 16:18:32 作者：魏启文陶岭梅宋修伟来源：农业部农药检定所浏览次数：0 网友评论 0 条

我国农药安全管理现状、机遇及发展对策

魏启文陶岭梅宋修伟

（农业部农药检定所，北京 100125）

农药是现代农业发展不可或缺的投入品。近年来，随着人民生活水平的提高，社会公众对农产品质量安全和生态环境保护的要求越来越高、越来越敏感。 2010年“海南豇豆 ”问题一度引发消费者恐慌，仅一周左右时间海南农民直接损失近 20亿元［1］。当前，我国农药生产、使用和出口数量位居世界首位，农药管理与国际接轨的趋势不可逆转，加强农药安全已成为十分重要的课题。

一、我国农药安全管理现状

（一）农药产品结构趋于合理，安全型产品比重大幅增加。2003年以来，农业部会同有关部门全面禁止甲胺磷等 5种高毒农药生产、销售和使用，出台《农药登记资料规定》、《农药标签和说明书管理办法》等 6项新规，相继开展了 “农药登记管理年”、 “农药市场监管年”活动，提高了登记管理门槛，淘汰了大量高毒农药产品。目前，农药临时登记数量明显减少，正式登记产品比例由 2007年的 18％提高至 79.5％；标签不规范问题基本得到解决，标签上标注安全间隔期的比例由原有的 20％提高到 99％；高毒、剧毒农药占农药登记总量的比例降至 2％左右，低毒、微毒农药产品比例提高到 75.8％，高效、安全、经济、环境友好型农药占原药产量的 96％以上、占制剂总产量的 60％以上。

（二）农药产品质量进一步攀升。近年来，各地通过完善制度和加大监管力度，农药质量水平不断提高。仅 2009年，各级农业部门出动执法人员 52.52万人次，检查农药生产企业12 986家（次）、经营单位 44.7万多家（次），抽检农药样品 1.8万个，查处农药违法行为1.3万起，查收、销毁不合格农药 3 480 t，涉案金额 7 000多万元。 2010年农业部最新监督抽查统计结果显示，与 2008年全国执法交叉检查结果相比，2010年我国农药质量总体合格率提高了 17个百分点，农药标签合格率提高了 22个百分点，有力地保障了农业生产用药安全和农民合法权益。

（三）农产品质量安全水平进一步提升。随着《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》的实施，我国农药残留标准制定工作步入了法制化轨道，已对300多种农药开展 2 000多次农药残留试验，取得 50多万个试验数据，已制定农药残留国家标准 900余项。通过实施甲胺磷等高毒农药替代工作，推广高效、低毒、低残留农药产品，贯彻农药合理使用准则，加大农民科学用药培训等措施，农民安全用药意识明显提高，农产品质量安全水平进一步提升。根据农业部发布的2010年第 3次农产品质量安全例行监测结果，蔬菜农药残留合格率达到了 97.4％。

（四）农药产品市场竞争力大幅提高。近年来，我国农药产业快速发展，农药生产企业 2500多家，登记农药产品 27 000多个，2009年农药产量达到 226万t，比 2005年增长 112％。农药生产呈现规模化、集约化的发展态势，年销售额 1亿元以上的农药企业超过 50家，上市公司近 30家，其销售占整个国内市场份额的1/3左右。 2009年，农药出口达 104万t，比 2005年增长33％，占到国际农药市场的 1/10。

（五）农药管理国际影响力明显提高。随着农药管理工作的深入和管理水平的提高，我国农药管理工作的影响力逐步扩大。先后与澳大利亚、德国、荷兰、美国、日本、泰国等国家开展农药管理技术合作与交流，大大促进了农药质量与残留检测、生物活性评价、风险评估技术及农药管理水平的提高。 2007年，我国成为国际食品法典农药残留委员会主席国，在农药残留领域争得了话语权，并连续成功举办 4届农药残留国际年会。

二、农药安全管理存在的隐患

我国农药安全管理尽管取得了可喜的成就，积累了不少宝贵经验，但也还存在一些隐患和制约因素，有些方面还很严重，任务还很艰巨。

（一）行业管理政出多门，衔接配套性差。目前我国对农药实施的是分段管理模式，农业、工信、质监、工商、安监、环保、交通、卫生等 10多个部门依据《农药管理条例》和国务院有关职能分工，对农药生产资质准入、产品质量控制、“三废”排放、登记、使用、市场监管、运输、废弃物处理等进行分段平行管理。管理中政出多门，造成政策间的衔接性、协调性、配套性差，出现问题后相关部门间协调困难、趋利避责，直接影响农药管理的力度和成效。

（二）风险评估起步晚。目前，风险评估已成为各发达国家和地区对农药安全管理必不可少的管理工具。我国 2009年才开始启动农药风险监测与评估工作，与发达国家相比落后近 30年。由于缺乏经验和基础数据的积累，农药风险监测与评估工作滞后，安全评估工作难以正式开展。我国现行的农药禁用、限用政策，大多是在出现重大安全问题后采取的补救性措施，离运用农药风险评估结果，制定和完善我国农药产业政策、农药安全管理制度、农药产品淘汰退出机制等管理需求还有很大的差距。

（三）农药安全使用技术水平低。为保证农药施用者的健康和农业生产中能够按照农药登记所规定的剂量、用药时间、用药间隔、防治对象等要求操作，美、日、欧盟等多数发达国家和地区都通过立法对农药的使用者实施使用许可，要求农药的使用者必须经过严格的专业培训后，方可执证使用。而我国有近 80％的病虫害防治是由农民自己完成，专业知识和职业健康培训指导较为缺乏，部分农民为了追求防治效果，违规使用禁限用高毒农药或不按照规定的使用技术、次数、安全间隔期使用农药。据农业部农药检定所 2009年组织的农药使用调查，约 65％的农民没有参加过农药使用技术培训， 73％的农民是凭经验用药。违法使用农药或不科学用药已成为影响农药安全管理的顽疾，致使农产品质量安全事故难以控制，药害、中毒事件时有发生。

（四）技术支撑能力薄弱。农药的长期效益和对人畜健康、生态环境的潜在风险只有在产品正式投入市场、大量应用于农业生产过程中才有可能被发现，而我国农药安全性监测工作从2009年才开始启动。 2/3的省级农药检定管理机构存在检测仪器设备老化、检测能力不足等问题，市、县基本不具备农药质量检测及残留监测能力，全国绝大多数检测机构对影响农药安全性的有害杂质和助剂尚不具备检测能力，食品安全、环境安全风险监测手段也极为缺乏，农药毒理试验也只能借助卫生系统的力量，无法有效地为全面开展农药安全管理提供科学支撑。国际通行的风险评估、限量标准制定规则在我国农药残留标准制定中应用较少，农药残留标准严重不足，我国仅有残留限量标准 900余项，而国际食品法典委员会（CAC）有3 338项［2］，欧盟有 14.5万项［3］。施药器械及技术相对落后，农药利用率低。

（五）法规及管理制度建设还存在差距。欧美等发达国家都有农药专业管理法令，其监督管理的力度和在本国相关领域中的法律地位极高，各地方法规在很大程度上是对中央法规在实际执行中的完善和补充，与农药专业管理法令间的衔接点清晰，职责明确，其法规体系完备度和可操作性强。我国农药管理的法规目前仅是 1997年颁布实施的《农药管理条例》。由于修订不及时，农药登记、生产经营、使用制度不完备，影响到农药管理措施的力度。涉及农药管理的行业法规虽然很多，但相互交叉，职责不清；各地方法规完全依照国务院《农药管理条例》的框架制定，不能突破上位法，难以结合本地农药产业、农作物结构和气候条件等实际情况制定法规。

三、农药安全管理面临的机遇

随着我国经济增长方式的转变、现代农业的发展以及社会公众对农产品质量安全、环境保护的迫切需要，我国农药安全管理面临农业资源环境、农产品质量安全、农药生产、贸易和管理国际化等一系列新形势、新挑战，但同时也迎来了难得的发展机遇。

（一）党和政府高度重视为农药安全管理提供了政策动力。党的十七大报告要求“加强动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平”；党的十七届质量安全监管质量安全监管三中全会《决定》明确要求，“加强农业标准化和农产品质量安全工作，严格产地环境、投入品使用、生产过程、产品质量全程监控”。党和国家领导同志多次批示或指示，要求加强农药安全管理工作。农药安全管理作为一项关系民生的重大问题已上升为推动经济科学发展、保证社会和谐稳定的治国方略。

（二）社会公众广泛关注为农药安全管理提供了市场需求。随着我国经济社会快速发展，城乡居民生活水平不断提高，对食品安全和生存环境安全的意识不断增强，社会各界对农产品质量抽查信息的公开透明度越来越关注，新闻媒体对农产品质量安全的深度追踪报道，公众对农药安全的关注度前所未有。“可持续发展 ”的理念不断深化，农药的安全管理被提高到一个全新的认知范围，协调统一的保护生态环境安全、保护食品安全、保证粮食有效供给的有关公约受到了全球广泛认可，成为各国农药安全管理遵循的准则。

（三）农民专业合作组织为农药安全管理提供了坚实基础。农药使用管理是农药安全管理的重要环节，农药的使用安全管理离不开农民安全意识的觉醒和组织化程度的提高。从农业内部来看，我国高度分散的农户难以承担保障农产品质量安全的重任，组成合作组织实行规模化生产是必然趋势。近年来，农民专业合作社发展方兴未艾，合作社通过规模化种植、标准化生产、病虫害统防统治，落实农药安全使用规定、科学合理用药，为农产品质量安全管理提供了实施和示范平台，夯实了农药安全管理基础。

（四）科技发展为农药安全管理提供了技术保障。国际农药新技术、新产品日新月异，高效、安全、经济和环境友好型农药成为发展的主流。生物技术在农药开发中得到广泛应用，常规化学农药的使用量逐年下降；各发达国家对农药登记实行的风险评估、风险管理和风险交流为主要内容的农药管理模式，进一步强化了农药对环境、膳食、人畜健康的安全管理。产业技术和管理技术的更新发展，为全面加强农药安全管理提供了技术保障。

（五）世界农药管理为我国提供了宝贵经验。全方位地评估农药风险及危害，将农药的整个链条纳入立法管理中，控制其风险成为国际间农药管理的发展趋势。已在美国、欧盟等国家得到广泛应用的农药风险评估体系，农药分类管理体系，再评审、再登记制度等管理理念和措施都为我国加强农药风险管理提供了宝贵的借鉴资源。

四、加强农药安全管理的对策与建议

坚持以科学发展观为指导，以保障农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全为目标，遵循农药全程管理理念，建立健全法制，完善体制机制，强化质量检测和风险监控能力建设，提高农药安全监管水平，推动农药管理由注重防治效果向质量、安全和防治效果并重转变。

（一）提高农药登记和经营管理门槛。取消农药临时登记，严格新农药的登记，把风险评估引入农药登记评审之中，从源头上控制农药的潜在危害。在强化农药有效成分评价的同时，全面启动农药助剂的安全性评价，制定农药助剂的分类管理标准，分期分批公布我国允许在食用农产品、非食用农产品上使用的农药助剂名单；以鲜食农产品为重点，加快农药残留限量标准的制定，健全主要农产品农药残留标准体系。建立农药经营许可和高毒农药定点经营制度，提高农药经营的准入门槛，合理调控农药经营单位布局和数量。要求所有农药经营单位建立购货台账和销售台账，明确进货及销售要求，保证销售产品质量。

（二）建立具有中国特色的农药风险评估技术体系和淘汰退出机制。欧美等发达国家的风险评估原理和方法，是我国借鉴的重要参考，但必须结合我国农药工业发展现状、农业生产水平、种植区域、耕作方式、地理及气象等特点进行改造，建立既符合国际规范又具有中国特色的农药风险评估技术体系。扩大农药风险监测品种、范围和频次，加强农药使用风险预警工作，加快淘汰一批高毒、高残留、高风险农药。对新登记的农药，确保其符合相关法律的要求，正常使用对人畜、环境安全；对原已取得登记的农药，通过风险监测、评估，实行退出机制，及时消除潜在风险［4］。

（三）强化农药管理人才队伍和服务能力建设。充分利用高等院校、国家级科研机构的资源条件，加强农药学科建设，实施农药管理人才队伍培训计划，造就一批适应新时期农药安全管理的专业技术人才队伍。构建专业化公共信息平台，向社会全面公开行政农药许可、标签核准、农药产品特性和安全数据、农药市场供求与价格信息、农药科学合理使用技术等信息。加大对农民农药科学合理技术指导和培训的力度，统一培训教材，加强监督和指导。建立农药事故报告制度和农作物药害鉴定质量安全监管质量安全监管机制，在发生农产品中药害事故时，立即采取相应措施，防止事态扩大。

（四）加大财政经费投入。农药管理的财政经费不足是目前我国农药管理中面临的突出问题之一。加强农药安全管理，迫切要求国家增加财政投入，重点支持农药风险评估、农药及农药残留标准制定、农药风险监测与评价、农药监督抽查等工作，建设我国农药风险监控所必需的试验基地、仪器设备、信息网络，支持农药新产品、农药风险控制技术研制，实现农药管理科学化、手段现代化、技术集成化。同时设立农药财政专项，对使用高效、低毒、低残留、环境友好的农药和农药废弃物回收与处理实行补贴，引导、带动高效安全农药的推广和使用，减少农药废弃物对生态环境的污染。

（五）完善农药管理法规。现行《农药管理条例》修订工作已经启动，通过条例修订，进一步建立和完善农药登记、生产、经营、进出口、运输、使用、废弃物管理制度，建立风险评估与监测、标签核准、质量追溯、监督抽查、事故报告与处理机制，加大违法行为的处罚力度，强化农药安全性管理。同时，要加快与《条例》修订相配套的一系列法规的完善，鼓励各地结合实际制定农药管理地方法规。

（六）扩大国际合作与交流。围绕农药风险评估与质量监管工作，亟需进一步加强与美国、日本、欧盟成员国等国家和联合国粮农组织、世界卫生组织、国际食品法典委员会等国际组织开展农药领域的专业技术交流与合作，利用我国作为国际食品法典农药残留委员会主席国这一平台，进一步争取国际话语权。通过开展双、多边国际合作与交流项目，培养一批高素质农药管理、技术人才，加快我国良好实验室规范（GLP）体系建设，积极推进农药登记安全性评价数据的国际互认。

参考文献

［1］刘亚萍 .农药管理对农产品质量安全的影响及对策研究农产品质量与安全，2010（4）：14－16.

［2］ Food and Agriculture Organization，World Health Organization. Pesticide Residues in Food and Feed［ S/OL］（ 2010－06）， http://www.codexalimentarius.net/pestres/ data/ pesticides/index.html.