构建新型农业社会化服务体系初探

            构建新型农业社会化服务体系初探

发表日期：2013年1月2日  出处：中国农经信息网  作者：农业部经管司、经管总站研

党的十七届三中全会要求加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充、公益性服务与经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。当前，我国已进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，构建新型农业社会化服务体系是一项重大而紧迫的战略任务。

一、我国农业社会化服务体系建设的发展评析

建立新型农业社会化服务体系，为农民提供全方位的生产经营服务，是提高农业组织化程度、解决农业小生产与大市场矛盾的重要手段，是稳定和完善农村基本经营制度、维护农民合法权益的重要保障，是确保国家食物安全、实现农业现代化的必然要求。党中央、国务院始终给予高度重视，早在改革开放初期，就提出了农业社会化服务的概念。20世纪80年代，伴随着以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制逐步取代人民公社体制，1983年到1986年中央连续出台四个一号文件，提出发展农业社会化服务，促进农村商品生产发展。进入90年代，中央将发展农业社会化服务体系首次提到与稳定家庭承包经营同等重要的高度，1991年国务院下发《关于加强农业社会化服务体系的通知》(国发[1991]59号)。进入21世纪，从2004年开始，中央连续八个一号文件和十七届三中全会决定都对“健全农业社会化服务体系”提出明确要求。

在各级党委、政府的重视支持和全社会的共同努力下，我国以公益性服务为主体，以经营性服务为补充，以农技推广、农经管理、农机服务、农资供给、农产品流通等为重点的农业社会化服务体系不断完善，在促进传统农业向现代农业转变过程中发挥了重要作用。

(一)组织载体“多层次”格局基本形成

全国已初步形成了以家庭承包经营为基础、以政府公共服务机构为主导、多元化市场主体广泛参与的农业社会化服务体系。

一是公益性服务体系初步形成。逐步建立了从中央到乡镇五级政府公益性服务组织。目前，全国种植业、畜牧兽医、渔业、农机、经营管理等系统共有县乡两级公益监管服务机构14万多个，人员约83万人。二是经营性服务体系初具规模。随着农业产业化的深入发展，在生产加工、市场流通等领域涌现了大批农产品加工、购销和农业生产资料供应的农业企业，农户产前生产资料供应和产后销售服务体系进一步健全。截至目前，全国各类农业产业化组织超过25.5万个，其中龙头企业9.9万家，中介组织14.1万个，专业市场1.5万个。各类产业化组织带动农户1.07亿户，产业化组织从业人数5000多万人。初步建立了经营规模不断扩大、专业分工逐步完善、区域布局比较合理、运行机制趋于规范的农产品流通服务体系。目前，全国已建成农业部定点市场776家、批发市场约4500家，大中城市消费的鲜活农产品有70%通过批发市场提供。农资供销服务体系建设不断创新，流通渠道实现了多样化，基本形成了由供销社农资公司、农资生产企业、农业“三站”、种子公司、个体工商户等多种市场主体共同参与农资经营的格局。三是合作性服务组织快速发展。作为农村基本经营制度“统”的层次的重要承担者，农村社区集体经济合作组织充分发挥农村土地集体所有制优势，加强集体“三资”管理和民主管理、推进产权制度改革，实现集体资产保值增值，着力增强统一服务功能，特别是在水利设施建设、农田灌溉、道路交通等公益事业方面。截止2010年底，全国近60万个村统一管理经营的集体经济账面资产共有1.85万亿元，村均311万元。农民专业合作社呈现快速发展态势，截至2011年末，全国依法在工商行政管理部门登记的农民专业合作社超过50万家，实有入社农户3000多万户，在农业技术推广、生产资料供应、标准化生产、农产品营销等服务方面发挥着越来越重要的作用。

 (二)服务内容“多元化”格局基本形成

一是公益服务与经营服务相结合。政府农业技术推广、农村经营管理、农产品质量安全监管、动植物疫病防控等公共监管服务机构，与农民专业合作社、产业化龙头企业、专业服务公司、农村经纪人等，发挥各自优势，强化有机结合，通过技物结合等方式为农户提供多种形式的便利化服务，服务领域更广，服务内容更新，服务机制更活，在一定程度上减弱了公益性农业服务组织覆盖不足、服务缺位的影响。二是专项服务与综合服务相结合。适应农户需求，社会化服务组织不但提供农资、施肥、植保、机耕、机收、加工运输、农产品销售等专项服务，还提供技术、信息、金融、保险、经纪等综合性服务，且越来越多的从简单专项服务转向内容全面、形式多样的综合服务。三是常规推进与改革探索相结合。各地农业部门按照中央要求，组织开展农民专业合作社信用合作试点，探索农村金融体制创新路径，其形式主要有：一是赊销回购补偿，即先垫付资金向成员赊销农业生产资料，再通过购销成员的农产品收回垫付的赊销款，提供资金信用服务；二是调剂购销账款，即将销售给合作社的农产品结余账款留存在合作社，有偿或无偿支持缺钱的成员购买生产资料、发展专业生产；三是开展信贷担保，即按照农村合作银行授信总额的一定比例交纳互助担保基金，使互助组织获得一定标准的授信额度和优惠利率。其服务范围包括内部成员之间和专业合作社之间的信用合作。

“十一五”以来，党中央、国务院高度重视农业保险的发展，出台了一系列支持政策措施，农业保险发展取得了巨大的成就。农业保险保费收入从2006年的8亿元增加到2010年的136亿元，年均增长率达378%。五年间共为41362万户农户提供了11279亿元的风险保障。中央财政从2007年起开始为投保农民提供保费补贴，补贴资金从20.5亿元提高到2010年的80亿元，种植业保费补贴比例从25%提高到2008年的35%，2009年中西部地区进一步提高到40%，其他品种给予30%～50%不等的补贴。地方各级财政均给予一定比例的保费补贴。在2010年的保费收入中，各级财政的补贴比例占75%以上。2007年中央财政将小麦、水稻、玉米、棉花、大豆、能繁母猪等确定为保费补贴品种，随后陆续增加了森林、奶牛、育肥猪、马铃薯、青稞、牦牛、藏系羊、天然橡胶保险等补贴试点，到2010年补贴险种达14种。各地结合地方财力和经济发展实际，自主选择了促进地方特色农业发展的农作物或养殖品种保险予以支持。例如，四川省开展了烟叶保险，浙江省开展了露地西瓜保险，上海市开展了蔬菜大棚保险，北京市开展了西甜瓜保险，东北地区开展了甜菜保险等。

全国有2家综合性公司和5家专业性公司经营农业保险(包括一家外资公司)，保费收入占全国农险保费收入的97%以上，是农业保险主要的承保主体。农业系统充分发挥专业优势，积极支持、配合农业保险宣传、组织农民投保，参与查勘定损、做好防灾防疫工作。林业部门将森林保险作为推进集体林权制度改革的重要改革配套措施。保险经办机构依托地方农经管理、科技推广、畜牧兽医、林业管理等公共服务机构，利用其人员和技术优势，建立合作机制，开展农业保险，取得了初步的成效。

(三)服务机制“多形式”格局基本形成

各类社会化服务组织根据农民需要，结合各地实际不断探索创新服务机制。农业龙头企业采用合同制服务，提供种子、化肥等农资或提供技术培训辅导，签订收购产品协议；种养大户采取示范辐射式服务，积极为周边普通农户提供技术、信息等指导和种子种苗、机耕机收等服务。创新开展“农超对接”产销衔接服务，在农业龙头企业和农民专业合作社之间开展“原料对接”，在出口农产品企业和农民专业合作社中实行“基地对接”，在批发市场、学校和农业生产单位中进行“产销对接”，较好地拓展了农产品销售服务。

二、农业社会化服务体系建设面临的主要问题

尽管我国农业社会化服务体系经过六十多年的发展有了长足的进步，但总体水平还比较低，体系建设还不完善，公共服务能力相对薄弱等问题普遍存在。

(一)农业社会化服务组织不健全

基层政府公共服务机构在乡镇机构改革中受到削弱，体制不顺、机制不活、队伍不稳、保障不足等方面的问题越来越突出，有的地方网破、线断、人散，服务功能弱化。一些地方在乡镇机构改革中片面强调减人、减事、减支，政府公益性监管服务机构被简单撤并，专业人员被大量分流或安排从事其他工作，农业公共服务能力受到削弱。特别是农业科技推广、农产品质量安全、动植物疫病防控、农村经营管理等现代农业必须的公共监管服务机构难以适应发展需要。如承担着土地承包管理、集体资产管理、农民负担监管和指导农业产业化、农民专业合作社、农业社会化服务等重要政府职能的乡镇级农经管理机构，2010年与2000年底相比，绝对数量减少了8147个，在编人数减少了25018人，大多数是与其他机构合并设置的综合机构，单独设置的机构仅占汇总乡镇数的34.2%，单独建站率比2000年下降了61.4个百分点。

农村社区集体经济组织由于农村基本经营制度统分结合的双层经营体制存在“双缺位”问题(以社区集体经济组织为主体的统一经营层次管理和服务缺位，以农民土地承包经营为主体的分散经营层次责任和义务缺位)和发展动力机制不足，导致不少地方集体经济发展滞缓，资产积累能力下降，服务功能严重衰减。据2010年全国农村经济情况统计，在列入统计的59.3万个村集体组织中，无统一经营收益的31.4万个，占总村数的53%，超过90%平均经营收益不足2.4万元。

农民专业合作组织尚处于发展的初级阶段，仍存在发展不平衡、经营规模小、服务层次低、规范化程度不高、带动能力不强等问题。对合作社的各项扶持政策有些没有得到很好的落实，在合作社税收优惠、金融服务、涉农项目支持等方面的扶持政策仍不够健全。对合作社指导，一些地方存在过分追求行政推动、过分追求发展数量、过分追求均等扶持等问题。合作社的自身建设也存在内部规章制度建设不健全、缺乏现代管理经营理念、缺少专门管理人才等问题。

农业产业化龙头企业总体而言规模偏小、产品结构单一，龙头企业平均固定资产规模低于2000万元；科技创新水平不高、市场开拓能力和抵御风险能力较弱，36.09%的龙头企业销售收入低于500万元，企业平均利润率4.51%；利益联结机制不完善、辐射带动能力不够强带有普遍性。

(二)服务内容与农民的需求差距大

随着大量农村青壮劳动力外出打工，以及农业生产逐步向市场化、专业化发展，农民对农业社会化服务需要逐渐由单纯的生产环节服务向资金、技术、信息、金融、保险、经营管理等综合性服务扩展，但目前多数服务组织功能比较单一，往往注重产前、产中服务，忽视产后服务，农产品保鲜、贮运、加工、销售以及农业金融、保险、信息等服务仍然比较缺乏。特别是农村金融服务体系发展缓慢甚至出现萎缩状况。自1997年以来，金融部门大规模撤离农村市场，包括农业银行在内的国有商业银行撤并了3.1万个县及县以下机构，农村信用社撤销乡镇以下代办站11.6万个，一般行政村已无任何金融网点，乡镇一级唯有信用社一家金融机构。据有关资料显示，全国仅有20%的农户享受过贷款服务。尽管2011年国家又解决了616个金融机构空白乡镇的网点覆盖问题，但全国金融机构空白乡镇仍有1696个。由于农业保险高风险、低收益的特性，商业保险机构对涉足农业领域积极性不高，农村保险服务体系发展长期滞后。据测算，全国农业生产性服务业增加值约占农业GDP的2.3%，而美国约占12.7%。

 (三)是生产要素配置不合理矛盾凸显

1.劳动力大量外流。随着工业化、城镇化的快速推进，全国农村有1.5亿青壮劳动力外出就业，农村适用人才和新型农民大量短缺。据测算，城镇化率每年提高1.3个百分点，从事农业的劳动力占全社会从业人员的比重每年降低1.2个百分点。预计到2020年农村人口将降到40%以下，农业劳动力降到30%以下。劳动力转移直接导致了土地利用效率降低，农业生产成本提高，农业基础设施建设进展缓慢，农民培训难度加大。

2.土地细碎化经营。家庭承包责任制的实施促进了我国农业的快速发展，随之也形成了相当严重的土地细碎化经营。据农经调查统计，全国农户平均经营土地7.1亩，分为4.1块；经营耕地10亩以下的农户占74.2%。耕地规模小、地块零碎，浪费了耕地资源，降低了农业劳动力和机械的生产效率，阻碍了适度规模经营和现代农业发展。

3.资产利用率低下。农村集体资产是壮大集体经济、增强集体组织服务功能的重要物质基础，但目前由于很多地方集体资产管理不规范、利用效率低下，导致大量集体资产闲置、流失。据2010年农经统计，村集体经济组织村均总资产平均占用额为290.7万元，村均净收益15.7万元，总资产收益率仅为5.41%，若扣除资源性资产带来的土地发包等收入，则总资产收益率更低至1.87%。

三、构建新型农业社会化服务体系的总体思路

走中国特色农业现代化道路、加快现代农业建设是新时期农村改革与发展的基本方向，是新农村建设、小康建设的前提条件和重中之重，是“十二五”时期农业农村经济发展的主要任务。当前，分散、小规模、兼业化经营仍是我国现阶段农业经营方式的基本特点，随着统筹城乡经济社会发展的快速推进，农村青壮年劳动力大量外流、务农人员整体素质偏低，农业生产经营组织化程度低、农业社会化服务体系不健全等问题日趋显露，难以适应工业化、城镇化和农业现代化同步推进的要求。因而，进一步完善创新农村发展体制机制、加快农业发展方式转变、构建新型农业社会化服务体系显得十分必要和紧迫。

2011年12月，中央经济工作会议提出：“健全农业社会化服务体系，为农户提供低成本、便利化的生产经营服务。”2012年中央一号文件进一步对大力发展农业社会化服务、强化基层公益性农技推广服务、引导科研教育机构积极开展农技服务、培育和支持新型农业社会化服务组织提出了明确要求。强调重点扶持农民专业合作社，增强集体组织对农户生产经营的服务能力。国务院领导明确要将农业社会化服务工作纳入新时期农村综合改革的重点内容。国务院关于落实“十二五”规划纲要主要目标和任务分工的国发[2011]34号文件明确，由农业部牵头落实“健全农业社会化服务体系”工作，农业部明确由经管司牵头落实此项工作。根据上述情况，农业部已重新调整充实了由部领导牵头的农业社会化服务领导小组及组成单位，于近期全面启动工作。

(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，以促进现代农业发展为目标，以保障农民基本权益为准则，以强化公共监管服务机构为依托，以组织创新、制度创新、管理创新为主线，以完善服务内容、提高服务能力为重点，加快构建覆盖全程、综合配套、机制灵活、保障有力、运转高效的新型农业社会化服务体系。

 (二)总体要求

全面加强农业公共监管服务能力建设，完善创新管理体制和运行机制，健全乡镇或区域性公共服务机构；大力培育多元化农业社会化服务组织，发展农村合作经济组织，扶持壮大龙头企业，促进农科教结合；着力完善服务内容，努力拓展服务范围，全方位提供土地承包、技术推广、疫病防治、质量安全、产品加工和经济信息、金融保险等服务；加快健全农产品市场体系，大力发展现代物流业，形成信息反馈灵、流通成本低、运行效率高的农产品营销网络；整顿规范农村市场秩序，保障农用生产资料供应，严厉惩治坑农害农行为。

(三)突破重点

构建新型农业社会化服务体系是一项长期而艰巨的任务，需要持之以恒、坚持不懈的努力。“十二五”期间应作为农村综合改革的重要内容，确立“顶层设计指导、公共财政扶持、局部试点先行、适时稳步推进”的原则，着力在生产经营服务、农村金融服务、公共监管服务三个方面，力求在组织创新、制度创新、管理创新上实现十个新突破。

1.创新组织载体，提高现代农业生产经营的组织化程度。一是在健全农村集体经济组织上实现新突破。围绕赋予集体经济组织市场主体地位，明晰产权和集体经济组织成员资格，发展壮大集体经济、增强集体经济组织服务功能的目标，抓紧制定建立健全农村集体经济组织的意见和措施，积极推进立法进程，出台《农村社区集体经济组织管理条例》。探索健全集体经济组织和法人登记办法，开展清产核资、量化集体资产，推进集体经济产权制度改革，制定股权配置方案，理顺党支部、村委会和集体经济组织关系，凸显集体经济组织的经济和发展职能，在统一经营层次的有效管理和全方位服务中为巩固劳动群众集体所有制和维护农民基本经济权益奠定基础。二是在规范发展农民专业合作社上实现新突破。以提高农民专业合作社的民主管理能力、市场竞争能力和带动农户能力为目标，落实完善各项扶持政策措施，优化合作社发展环境。深入开展示范社建设行动，完善内部规章制度，建立信用管理制度，健全生产记录制度，加强标准化和品牌化建设，提高合作社规范化建设水平；强化合作社市场营销服务，推进“农超”、“农校”、“农企”、“社企”、“农市”等产销对接，建设冷链物流和信息网络系统，发展农产品电子商务；加强合作社人才培训和现场教学基地建设，提高人才培养服务范围和水平，促使合作社成为引领农民参与市场竞争的现代农业经营组织。三是在集约扶持产业化龙头企业上实现新突破。围绕实现做大龙头企业、农业生产基地、农产品品牌、农产品流通和创新农业经营体制机制、建立新型利益联结机制的目标，创建国家农业产业化示范基地，发挥龙头企业集群集聚优势，集成利用资源要素，提升辐射带动能力，在基地内建设技术创新、质量检测、品牌培育推介、融资服务等四大公共服务平台，加强物流建设和网络交易平台建设。加大对示范基地财政投入，研究设立示范基地专项基金，支持基础设施建设，开展技术、融资、营销和物流信息等方面服务载体建设，研究出台示范基地税收优惠政策和用水、用电等相关支持政策。探索龙头企业与农民合作经济组织对接机制，推动龙头企业建立为农户服务的专门机构，集群资助农户参加农业保险和提供信贷担保，以农业产业化促进生产标准化。四是在强化其他社会化服务机构上实现新突破。以促进农科教有机结合和农业科技成果有效转化为目标，加强在政府引导下的生产经营组织与科研机构、高等院校的合作，对其应用性研究、教育培训、技术推广和农科教有机结合予以资金支持。出台扶持政策，大力推进“三农”信息服务系统建设，构建“三农”信息综合服务平台，促进农户小生产和社会大市场有效对接。加强对农业机械、农产品物流等服务组织建设，注重培养提高农村经纪人，为合法经营创造公开、公正的竞争环境，完善提高专业技术协会和农产品行业协会等中介组织服务水平。

2.创新金融制度，进一步解决发展现代农业的瓶颈问题。一是在支持合作社开展信用合作上实现新突破。以适应农民专业合作社成员金融需求，扩大成员融资的担保范围、融资渠道和提高融资效率、提高管理水平为目标，与银监等部门联合成立农民专业合作社信用合作领导机构，指导扶持示范社开展内部资金互助和合作社间资金互助，探索成立农村资金互助社，加强对筹集资金额度、互助资金使用情况的监督管理和风险防控。修订《农村资金互助管理暂行规定》，研究出台《农民专业合作社开展内部资金互助活动管理办法》和《农民专业合作社信用合作示范章程》，研究制定资本金扩充、贴息补助、贷款担保及所得税减免等环节的具体扶持政策。二是在进一步拓展农业信贷担保上实现新突破。围绕建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制和提升农户、农民专业合作组织和农业产业化龙头企业的信用等级、扩大农村信贷供给的目标，鼓励有条件的地区成立由政府出资、农民专业合作社和农业产业化龙头企业参股的担保基金或担保公司，扩大农村有效担保物范围和信贷供给，带动各种担保机构发展。研究政府注资农业信用担保机构，对风险损失给予补助。对有条件的龙头企业进行公开授信，适当放宽担保抵押条件，简化贷款手续。加快建立专门针对中小企业发展的县级小额信贷银行，鼓励龙头企业和合作经济组织参与组建村镇银行、贷款公司、小额贷款银行。探索龙头企业为基地农户、专业合作社、入社成员担保开展“层贷层还”的信贷担保机制。三是在持续扩大政策性农业保险上实现新突破。围绕大力发展惠及农业发展、保护农民利益、维护社会稳定的政策性农业保险事业的目标，探索农业保险经营管理机构与地方政府联办模式，通过建立多部门分工协作的政策性农业保险工作协调机构，支持农村经管等部门拓展农业保险代理职能。各级农村经济管理系统向乡村延伸，与专业保险机构共同建设一支高素质的保险队伍和展业网络，建立和完善宣传引导机制、工作推动机制、市场竞争机制、运行监督机制和组织保障机制，探索农经部门在保险政策审核、保险活动实施、保险定损赔付和政策性保险补贴标准确定等方面发挥积极作用的工作机制，扩大农业保险覆盖农村的范围，提高保障能力。加快农业保险立法进程，编制农业保险品种基本目录。研究建立农业保险巨灾风险基金，完善再保险和经办费用补贴制度。促进银保结合，试点开展惠农补贴限额垫付保费，提高农业保险工作质量。鼓励地方开展特色农产品保险，降低保险定损理赔门槛。