对衡阳市土地流转情况的调查与思考

          对衡阳市土地流转情况的调查与思考

农村土地的流转和集中使用，是发展农业规模经营和实现农业现代化的必由之路。如何引导和完善农村土地科学合理流转已成为当前农业农村工作研究的重要课题之一。为全面深入了解我市当前农村土地流转的现状和存在的问题，研究提出促进土地健康有序流转的对策措施，本课题组深入部分县市区进行了实地调研，现将有关情况汇报如下。

一、发展现状——形势喜人，成效显著

据市农经部门统计，截止2014年3月底，全市农村土地流转面积为480.5万亩，比上年同期增加60.8万亩，占全市农村土地面积的28.11%，其中耕地流转面积为236.84万亩，比上年同期增加42.16万亩，占耕地总面积的49.02%；林地流转面积188.08万亩，比上年同期增加25.28万亩，占林地总面积的18.93%；养殖水面流转面积23.47万亩，比上年同期增加0.37万亩，占养殖水面总面积的29.44%。总体上呈现以下特点：

(一)流转面积逐年递增。从全市看，2011-2013年土地流转总面积分别为384.54 万亩、411.06 万亩、440.95 万亩，分别比上年增加7.16 %、6.9%、7.27%；涉及农户分别为68.16万户、71.07 户、92.05 户，分别比上年增加13.5%、 4.3%、29.5%；规模经营在50亩以上的流转主体涉及的流转面积分别达到189.23万亩、213.62万亩、316.05万亩，分别比上年增加10.6%、12.9%、47.8%。

（二）流转形式灵活多样。目前，我市农村土地流转方式有转包、转让、互换、租赁经营和股份制合作等形式，其中以转包、出租形式为主，多样化趋势较为明显。目前，转包面积162.14万亩，占33.74%；出租面积213.26万亩，占44.38%；转让面积28.8万亩，占5.99%；互换面积为13.75万亩，占2.86%；入股面积41.3万亩，占8.6%；其它方式流转面积21.25万亩，占4.42%，转包和出租占总流转面积的78.12%。

（三）流转主体呈现多元。随着土地流转机制不断完善，流转市场的逐步形成，一大批专业大户、农民合作社、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体逐渐成为当前农村土地流转的主力军。目前，流入农户、专业大户的土地面积212.88万亩，占44.3%；流入农民合作社的土地面积134.65万亩，占28.02%；流入农业企业的土地面积103.36万亩，占21.51%；流入家庭农场等其它主体的土地面积29.61万亩，占6.16%。

（四）流转力度不断加大。一是政策引导得力。为加快土地流转步伐，市委、市政府先后下发了《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》、《衡阳市规范农村土地承包经营权流转工作实施方案》《关于大力开展“一流转五服务”加快构建新型农业经营体系的意见》等文件，各县市区也制订了一系列的政策措施，如衡阳县财政对连片流转50亩以上且用于双季稻生产的种粮大户，给予每亩50元土地流转补贴。衡南县财政拿出600万元用于奖励扶持粮食生产合作社等粮食生产规模经营业主，200万元对购置农业机械进行累加补贴，对流转规模在50亩以上的种粮大户由县财政统一购买水稻生产保险。二是典型示范突出。近年来，我市通过总结推广基层涌现出来的“安邦模式”、“洲陂模式”、“东冠模式”“大广模式”等土地流转模式，并积极探索土地托管、股田制、村组集中式、信托等新的流转模式，推动了全市土地规范有序流转。三是纠纷调处及时。依法重点纠正和查处了严重侵害农民土地承包权益、强迫农民流转土地和非法改变流转土地农业用途等问题，近年来，全市共调处土地承包纠纷2013件次，其中调处外出打工户承包经营权纠纷186件，出嫁女承包经营权纠纷267件，土地流转纠纷127件，为160户外出外迁返乡农户确权确地380余亩。四是服务支撑到位。市委、市政府通过大力推进“一流转五服务”（即：农村土地承包经营权流转、农业科技服务、农业信息服务、农村金融与风险防范服务、农民素质提升服务、农村市场运行服务），着力破解新型经营主体的发展难题，让他们放心开展土地流转。如常宁市成立的农村综合产权交易中心同金融机构及担保公司等中介机构开展农村金融合作。衡阳县农经局与县信用联社联合对土地流转连片在300亩以上，产业规模大、生产效益好的农业新型主体给予50-100万元的授信额度，目前已发贷款17宗计1350万元。衡南县创新举措，由乡镇经管站出具土地流转证明，帮助水稻种植大户同保险公司直接签订合同，做到应保尽保、应赔尽赔，解决了农村融资难、抵押难、贷款难的问题，有力促进了土地流转和农业规模经营。

（五）流转成效日趋凸现。一是遏制了耕地抛荒，为“将来谁来务农”找到了答案。通过土地流转，农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时转让给合作社、农场或企业，解决了农村“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，据不完全统计，在已进行的农村土地承包经营权流转的耕地有30%以上原是处于抛荒或半抛荒状态，凡是通过土地承包经营权流转进行规模经营的，绝大部分都种了双季稻，有的甚至是“稻稻油”，遏制了耕地抛荒，增加了粮食产量。如衡南县大广村通过由村支“两委”牵头创办了大广农机农技合作社，为村民种植双季水稻提供从育秧、翻耕、插秧、田间管理、收割到销售的“一条龙”式服务，合作社从村民手中每亩收取230元的低价服务费，同时流转村民不愿耕作的1300亩稻田，全村双季稻种植面积达88%，机械化率达92%。耒阳市洲陂村，全村2825亩耕地全部实现规模流转，没有抛荒一分田。二是推进了劳动力转移，为“促进农民增收”开辟了新路。土地流转合理流转，提高了土地利用率和产出效益，同时使农村劳动力进一步从土地束缚中解脱出来，纷纷外出务工或就近进城从事二、三产业，增加劳务现金收入、土地租金收入、农业增效收入、佣金收入等四个方面收入。2013年全市常年外出务工劳动力达到140.94万人,外出务工劳动力占农村劳动力总数的百分比分别为35%，每年带来的经济收入近80亿元。如我们对祁东县金桥镇草席种植户的调查，该农户将土地流转给金鹏草席合作社，每年可获得租金收入500元左右，另外每天可以有两个劳动力在合作社打工，平均每天65元左右，全年工作200天左右，全年每户仅这两项收入在26400元以上，还不包括在外打工收入，远远高出祁东县农民人均所得5390元水平。三是转变了发展方式，为“建设现代农业”提供了范式。在土地流转的带动下，农业经营方式迅速由分散的家庭经营向适度规模经营转变，目前，全市种粮100-500亩的有2377户， 500-1000亩的有140个，1000亩以上的有53个，规模种粮户生产的粮食生产量占到了全市粮食总量的40.6%，年出栏生猪10万头以上的规模养猪场有1个，1万头以上的有35个，5000头以上的有96个，全市生猪规模养殖量占到全市养殖总量的81.5%；通过推进土地流转，大力引进和培育大三湘、江山生态、山苍子生态、新丰果业、华桂、领军等农业产业化龙头企业，常宁、耒阳的百里油茶产业带、祁东的中秋酥脆枣、衡阳县的山苍子、中心城区的高标准蔬菜园、葡萄园等一批优势特色产业迅速做大做强，“中南油都”、“江南枣都”、“湘南香都”的名气正在打造；随着新型经营主体的不断发展，产、加、销、供分工不断明细，为农业生产提供日趋完善产前、产中、产后全方位服务能力不断提升，如湖南安邦新农业科技股份有限公司，创造了“管家模式”、“帮扶模式”、“点餐模式”三种农业“套餐”服务模式，大大提高了社会化服务水平；随着土地流转，规模经营幅度加大，农业机械的作业优势凸现，农业机械化提质提速明显，近3年新增大中型拖拉机2115台、联合收割机3586台、插秧机1278台，机耕、机插、机收率分别达到82.5%，14.3%，63.3%。

二、发展模式——不断创新，活力彰显

各地积极引导农民采取租赁、入股、互换、托管、转包、转让等多种形式流转土地，鼓励支持农村土地承包经营权向农民合作社、家庭农场、种养大户、农业企业等新型农业经营主体直接流转，创造出了我市特有的土地流转模式，为我市农业产业化和规模经营开辟更加广阔的空间。

（一）土地托管模式。以农业企业、农民合作社和土地托管公司为依托，与农户签订托管合同，交纳一定土地托管费用，由公司为农户提供良种、化肥、耕种、灌溉、防虫、除草、防病、收割、粮食收购等服务，农户土地承包经营主体不变、企业投资主体不变、受益主体不变。如衡阳县西渡镇斗岭村6个组的农户将承包地委托给衡阳县宏扬农机专业合作社，实行套餐托管，农户除去托管费，套餐服务费，每亩净收益在500-700元，比租赁流转多收入200-400元/亩。衡南县东冠农技农机作业服务专业合作社在冠市镇与农户签订服务合同租赁经营5480亩种植双季稻，为农户免费提供种子、全程农机服务、病虫害防治，以高于市场价20%的保护价收购农民的优质稻，实现了合作社、农户互利双赢。

（二）“股田制”模式。将土地经营权与承包权分离，并将经营权用股份化的方式固定下来，成立土地股份合作社，专业合作社或股份企业，农户将土地以股份形式与专业大户、农场主、合作组织或农业企业合作经营，农民参与务工，领取劳动报酬和年度分红。如衡阳县西渡镇梅花村将全村12组1246亩耕地全部折股量化交由衡阳县梅花优质稻专业合作社合股经营，实行基准股权收益+劳务收益+生产效益分红，约定年生产利润在30%以内不提取生产效益分红，生产利润高出30%的部分按对半分红。洪市镇的杨泉村、太山村、高碧等6个烟叶生产专业村实行股份合作生产经营形式，村里成立农村土地股份合作组织，农户将承包地折股量化交合作组织生产经营，农户除了每亩能得到300元的基准权益，每亩还能获得1500元劳务收益和10%烟叶收益分红约340元，农民不花成本亩收益在2100元左右。

（三）村组集中模式。在充分征求农民意愿的前提下，以组为单位将农户承包份额登记造册，但不具体到丘块，并发放相关权益证书，由村组将承包经营权集中流转或以其他方式规模经营。如耒阳市洲陂乡由组长总揽负责流转，依据自然灌溉、土壤肥力等条件，民主讨论将全部稻田进行统一规划，具体划分为集中育秧、自给口粮、产粮大户三个功能区，按实际耕种面积的10%留足集中育秧区，按人均0.3亩留足自给口粮区，除口粮区可以个人自种或私自流转外，剩余耕地全部统一流转给大户经营，根据大户实际需要划分为若干个种植小区，每个大户的种植面积成片相连。胜桥胜江村强化村社互动，实行土地经营“大集中”，将农户承包地只确定面积，不到具体丘块，农户再委托村组将749亩水田土地流转给腾飞农民专业合作社，全村流转比例达86%，流转农户占全村总农户92%。

（四）企业带动模式。一是企业直接租赁模式。引进农业龙头企业，以租赁等方式整体流入土地，农民或返租承包，或以土地承包经营权入股，或进入企业务工，推进规模生产，实现各方共赢。特别是中联天地、江山生态等油茶采取返承包管理模式即林农将油茶林地租赁给公司，公司再将林地返包给林农进行种植和管理，林农可同时获得租金收入、管理费及服务费收入，这样既有利于公司改善与当地林农的关系，对采摘茶果用工和防盗具有显著成效，同时林农所承担的风险较小且收入比较稳定，深受双方的欢迎。二是企业领办合作社模式。如大三湘公司通过领办了3个合作社，其中公司入股20%，农民入股80%。由公司统一提供新栽苗木、肥料以及技术等，合作社流转林地并组织社员负责油茶新栽或垦复、施肥、除草、采摘等油茶管护工作，公司与合作社农民按股分红。三是企业提供社会化服务模式。如湖南安邦新农业科技股份有限公司，通过创新三种农业服务模式：“管家模式”即由安邦公司与各镇、村、组直接进行土地流转，由“代管户”进行“代种代管。”公司对“代种代管户”提供从供种、播种等到谷物收割、烘干的专业化“套餐”服务。“帮扶模式”即公司培育合作社或家庭农场，帮助他们把面积逐步扩大到200亩-1000亩的规模，再按第一种模式提供“全套餐”服务，实行规模化、集约化种植。“点餐模式”即对不愿进行土地流转的农户，在不改变原有经营权性质的情况下，以村为单位，由村干部统一组织采取合作社的模式，会员可根据自身实际情况自主享受“点单”或“套餐”服务。通过以上模式公司直接流转土地实行规模种植面积达4.2万亩；服务面积逾1000万亩。

三、发展难题——引导不够，问题不少

（一）从农户来看，存在四大疑虑。一是对流转本身心存疑虑。一些群众对土地承包经营权流转的概念不清，对相关政策法规不甚了解，担心流转后会失去土地。特别是一些年纪较大的农民恋土情节重，宁愿粗放经营，也不愿将土地流转出去。二是对流转政策存在疑虑。少数期待土地私有化，认为承包期延包30年后，到时政策一变，土地就是自己的了，流转出去无疑是把到手的肥肉拱手相让他人，坚决不肯流转。三是对流转价格存在疑虑。土地流转价格评估机制尚未建立，没有权威的指导价格，特别是长期流转，流转价格怎么增长，心中没底。同时，随着土地流转市场日趋活跃，大家对土地租金的期望值也越来越高。四是对流转年限存在疑虑。一些外出务工的农民担心回乡后怕流出去的土地要不回，没有地种，不愿长时间流转。而流转经营主体期望流转年限一般在10年以上，两者之间的差距较大。

（二）从流转大户来看，存在四大困难。一是集中连片流转难。家庭承包经营，地块零星分散，而各个农户情况千差万别，一旦少数或个别农户不愿意流转，连片规模经营就可能“流产”。如衡阳火凤凰生态农业科技有限公司想到祁东县鸟江镇皮塘村租种300亩稻田，可是村里组织村民召开了两次会议，租与不租、价格高低的呼声同时存在，成片整体流转无法推进，公司不得不放弃计划。二是基础设施配套难。我市的水库大都建于上世纪五六十年代，设施老化严重，且60%的农村田间机耕道建设滞后，农田不规则、且落差大，大型机耕机收机进场困难，这些都极不适应新型农业经营主体的规模化、集约化、机械化经营。此外，新型经营主体由于经营规模扩大，需要平整土地、挖掘水渠、兴修机耕道等，但这些基础设施投入较大、回报周期长，有些具有公共物品的性质，很多大户由于流转合同期限偏短、设施产权不清等顾虑不敢投入，国家针对大户的配套设施建设的投入又严重不足，导致基础设施建设与新型经营主体发展不配套的现象日益突出。三是贷款融资难。流转大户大多正处于创业阶段，因购买农资、添置农机具和支付流转费用，需要生产性、季节性短期贷款，且随着经营面积的逐步扩大，小额贷款已经难以满足资金需求。但7成以上种植大户由于缺少抵押物，难从银行获得贷款，很多流转大户不得不求助亲友，赊购农资和赊欠帮工人员工资。四是规范流转难。不少土地在流转过程中，没有规范的书面合同，甚至是口头约定，合同条款不全，双方责任不明确，随意性较大，极易产生合同纠纷，甚至出现部分农户法律意识淡薄，强行毁约的现象，极大地挫伤了流转大户的生产积极性。如衡南县种粮大户李小星在廖田镇毛岗村流转100亩，投入8万多元修好机耕道后，农民强行收回，自己耕种；在政光村，复垦抛荒100亩，种植两年后，去年被村里收回，以更高的价格租赁给别人。

（三）从政府来看，存在四个不到位。一是认识不到位。乡、村干部认为土地流转是流转双方自己的事，存在着“多一事不如少一事”的想法。加上对土地流转没有硬性指标任务，因此工作主动性不够。二是引导不到位。从调查情况看，无论流转与否，良补和直补资金都给原家庭联产承包经营户，没有落实“谁种粮谁受益”补助机制，普遍存在不种粮拿补贴情况，一定程度抑制了土地流转。同时政府没有出台鼓励土地流转具体配套的政策措施，引导土地流转缺乏有力的资金扶持和优惠政策支撑。三是监管不到位。土地流转前，没有明确要对种养大户和企业经营能力的资格审查和评估，流转后，也没有明确保护农民利益的具体办法；土地流转后，有的变更用途用于办厂房、挖鱼塘、办休闲、搞旅游甚至开发房地产，基层政府难于监管。四是服务不到位。科学的土地流转价格体系尚未建立，土地评价缺乏依据；土地承包经营权流转中介服务组织尚未建立，土地流转市场还没有完全形成，流转信息不畅，农民咨询门路不多；鼓励土地流转的服务机制尚未形成，乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力。

四、发展对策——优化服务，强化扶持

（一）要优化服务，促进流转。要大力发展土地流转中介服务组织，建立土地承包纠纷仲裁机构，开展流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，促进土地有序健康流转。要围绕土地流转重点区域，整合涉农项目资金，集中力量办大事，定点连片推进小农水工程建设，强化田间机耕道建设和管护，方便机械下田作业和农产品运输。要加强农村保障体系建设，推进城乡居民社会保障全覆盖，确保农民在医疗、养老、最低生活保障上享有充分的权益，降低农民对土地的依存度，切实解决土地承包户的后顾之忧。

（二）要把握原则，助力流转。土地流转中，必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，并且要做到期限适度，在土地承包合同规定的期限内流转，不得超过农户承包土地的剩余承包期。制定土地流转价格体系，客观公正地发布指导价格，推行“实物估价、货币结算”的方式，实行流转收益分年支付，千方百计维护群众利益。建立有效的市场准入制度，对进入流转市场的经营主体特别是工商企业的农业经营能力进行资格审查和资信评估，切实降低土地流转风险。

（三）要严格程序，规范流转。深入开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定现有土地承包关系，规范整理土地承包档案资料，实现承包地块、合同、证书、台帐“四相符”和“四到户”。要研究出台农村土地流转管理实施办法，明确土地流转程序，签订统一的流转合同，并到土地流转服务中心登记备案，严格规范流转行为。

（四）要强化扶持，带动流转。要通过政策扶持和引导，促进土地向大户和农业专业合作组织集中，大力培育以家庭农场和农民专业合作社为主的规模经营主体。要设立土地流转专项扶持基金，在每年财政预算中予以安排，并从每年的粮食生产奖励节余资金中提取一定比例，用于奖励、补贴、扶持土地流转和农业规模经营，特别要重点扶持一批农业专业合作社和特色产业基地做大做强。地方财政对经营主体添置、更新机耕设备，适当比例进行资金补贴配套，对扩大生产经营的贷款酌情安排贷款贴息。各级金融机构要把规模经营作为信贷支农的重点，适度降低支农信贷利率，主动为流转大户和合作组织服务。对规模经营的大户和合作组织发展农副产品加工、销售业务，比照农业龙头企业享受有关优惠政策。

（五）要创新方式，加速流转。稳定完善农村家庭承包经营制度，按照“三个不得”（不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益）原则，积极探索农户自愿联合流转、农户委托流转、土地股份合作社、土地抵押试点等多种土地流转形式。要以村组为单位，按人头留足基本口粮田，其余的责任田统一由村组代为托管，实现连片流转，流转条件成熟的地方，可以打破行政区划，实行联镇联村租赁。要鼓励农业专业合作组织在成建制、大面积流转土地后，将土地倒包反租，二次流转给需求强烈的种植大户，并实行风险共担、利益共享。要支持农户以土地入股，让农民既拿着流转收入外出务工，又能分享土地收益。