盛洪：土地配置应由市场决定

2014-03-09 11:29:53 作者：盛洪 来源：北京天则经济研究所 浏览次数：0 网友评论 0 条

盛洪：土地配置应由市场决定

（“城镇化与现代化下的三农问题”系列之三）


盛洪（资料图）

 编者注：我国正处在城镇化和现代化的快速转型过程当中，“三农问题”（农业、农村、农民）迅速升级为“四农问题”（新加农民工问题），并已成为目前备受关注的社会焦点问题。十八届三中全会以来，三农（或四农）问题的改革究竟面临着什么样的困境，潜力又在何方？现有政策和制度对农业、农村（尤其是农地）、农民和农民工是否有利，城镇化是否会加剧农村的颓败化和空壳化？凤凰大学问相继编发张翼、陈锡文、盛洪、茅于轼的四篇文章，主要从城镇化和土地制度改革等角度展开探讨，聚焦“城镇化与现代化下的三农问题”。

城镇化与现代化下的三农问题系列

张翼：农民工大城难落户，中小城镇成鸡肋

陈锡文：农村土地改革不能突破三条底线

茅于轼：明确产权和自由交换才能充分利用土地

盛洪认为，只有市场才是有效配置土地资源的最好手段，因为市场能提供真实简化的信息。他以城市化的角度分析了市场对于土地资源的配置效力，并指出城市化会节约土地，因此划定十八亿亩耕地红线的做法没必要。他还指出，市场制度的两个前提是产权制度和竞争制度，没有市场就会有天灾人祸的危险，因为无法取得真实的信息，也会妨碍救灾。现有的土地制度是以破坏市场制度的方法“保护”耕地，导致的结果是激励地方政府多占耕地。市场有失灵的时候，需要规划和政府投资，但要分清基本原则和派生原则；“市场在资源配置中起决定性作用”的提法是一种宪法原则，是基本原则。他最后指出，一旦有一个产权受到保护、政府的行政权力受到限制的土地制度，中国还会创造出新的经济奇迹。

盛洪，现任北京天则经济研究所所长，山东大学经济研究院教授。主要研究领域：自20世纪80年代后期以来，致力于宏观经济理论和中国宏观经济问题的研究；产业经济理论和中国产业政策的研究；制度的结构、起源和变迁的研究；文明的冲突、融合与整合问题的研究；国际政治经济学的研究。著有《分工与交易》、《治大国若烹小鲜》等。

以下为演讲实录：

市场能有效配置资源并提供真实的简化信息

我今天演讲的主题是：“为什么市场是有效配置土地资源的决定性制度？”这套用了十八届三中全会的一句话，“市场在配置资源中起决定性作用”，土地也是资源，所以这个主题与这句话完全一致。

所谓“有效配置土地资源”是以稀缺作为衡量标准，一种资源比较稀缺就要节约一些，如果它不太稀缺会多用一点。市场恰恰符合这样的目标，在市场中我们叫“物以稀为贵”，因为并不是所有的配置资源机制都能“物以稀为贵”，但市场可以做到。

市场还有一个非常好的作用：提供真实的简化信息。信息有真有假，但在市场中很难造假，为什么？因为市场中形成的价格信息是成千上万的人分散决策的结果。也就是说不是一个人、一小撮人、一群人，而是成千上万人分散决策的结果。比如买电脑，虽然在不同地方交易，但能非常奇妙地形成一个市场价格，这个市场价格一般来讲不会骗人。所以第一是分散决策，利用大家的力量。第二是，即使有欺骗之心，故意提高价格信息，或压制价格，但没有关系，在众多分散的人中间做假没有一致的方向，他们的做假可能被互相抵消。所以市场的价格是真实的，这点也很简单，我们不要去怀疑它。我之所以说这句话，是因为社会中有大量的不真实的信息，这些不真实的信息却作为真实的信息看待，这是一个最重要的问题。这是一点。

第二点，市场价格。价格是一个简单的信息。价格非常简单，但价格给你一个收敛的和浓缩的信息。比如我是生产服装的人，如果没有价格就要考虑很多问题，一个是消费者有多少，分布在哪儿；还有我的竞争者有多少，分布在哪儿。竞争者是否发明一个新技术，消费者是否因某种因素更多了。获得这些信息非常困难。但也很简单，所有信息是通过交易形成的收敛的和浓缩的价格。今天有人跟我说中国的粮食产量出现了问题，信息从某个地方来的。我说不用担心这个问题，就去市场看粮价，我不知道中国多少土地、多少人吃、多少人生产、哪个地方受灾了，但市场上的粮价是最靠得住的东西，也是最简单的东西，也能帮助你做正确判断的信息。所以这很重要。

人的理性是有限的，不是无限理性。而有限理性，要放在最应该放的地方。市场恰恰提供了这样的价格体系，这个价格非常浓缩的、简单的一个体系，这个体系不仅是一种价格，而是一组价格。也就是说是一个价格体系，不仅是一种价格，而且是各个价格之间的比例、结构。这是市场给我们提供非常好的宝贵财富。

城市化会节约土地，划定十八亿亩红线没有必要

那么，市场对土地资源的配置是怎样的呢？

首先看城市。城市是怎么来的？城市最大的特点是人的聚集。人为什么聚集？是司马迁所说的“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，但请注意“熙熙攘攘”，熙熙攘攘是“非常拥挤”的意思，挤在一起就是城市。挤在一起会带来什么东西？带来价值，价值在哪儿？这里我用一个词“市场网络外部性”。什么叫“市场网络外部性”？市场中人越多，所带来的交易机会从而带来的交易价值会不成比例的增加，比人的增加还要快。什么叫“网络外部性”？电话网是一个网，如果只有两部电话效率非常低。如果人从两个、三个、四个，增加到一百个、一万个，还是这两个人，没有动地方，但他们的效用提高了，原来打电话是给另一人打电话，现在可以任意地跟一万人中的一个人打电话，这是网络外部性，由于网络节点的增多使网络中已有的人效用提高了、收益提高了。“市场网络外部性”也是这个意思，大家挤在一起，熙熙攘攘，一方面为了利益而熙熙攘攘，反过来讲因为熙熙攘攘而带来了利益。这是城市的定义。

当然，美国有一个非常宽的城市定义：386人/平方公里以上，2500人以上。美国的定义至少说明一个问题：要有一定的人口密度，人口密度高的地方才是城市，否则就不是。我推荐周其仁教授的《城乡中国》，其中有大量篇幅讨论人口密度与城市的关系。人口聚集在一起会节约土地，所以城市是节约土地的。城市既然是“皆为利来，皆为利往”，那什么样的制度能够对付这样的东西？是市场制度。城市符合市场制度，市场制度告诉你只要有利就可以做，既然大家挤在一起存在着利益，那么大家就涌入到城市中获得利益，这个城市不需要谁去安排，人们会自动挤进来。

如果我们打开古代丝绸之路的地图，我们会发现从兰州到喀什，这些城市都在贸易节点上。贸易节点很重要，商人到这儿正好可以歇脚，于是形成了这些城市。这些城市代表着一种规律：古往今来，除了政治中心和军事要塞，城市都是因为贸易而形成的，因为贸易聚集了商人，就形成了城市。即使是政治中心，它往往也和贸易中心重合，比如长安是政治中心同时也是贸易中心。

我们都知道，越是靠近城市中心，人口密度越高，市场价值越高。越远离城市中心，人口密度会逐渐下降，市场价值下降，地租也会下降。为什么靠近城市中心高一点？因为农产品送到城里，运费少等原因。这两条线交叉在城市用途生产率和农业用途生产率相等的一那点--这就是城市的边缘。这是经济学最简单的道理。

怎么印证？比如北京，分为四部分：一是核心功能区，主要为东城区、西城区、宣武区，每平方公里的人口密度有2万多人（2005年的数据）。二是功能拓展区，主要为朝阳、海淀、丰台、石景山，人口密度稍微低了点，每平方公里稍低于6000人。三是近郊区（昌平区等），人口密度是每平方公里600多人。再往远是延庆县，每平方公里是198人。一般来说，单一中心的城市，城市中心人口密度高，城市边缘人口密度低，对应的就是价格。

根据北京市国土资源局几年前的资料（拍卖土地的资料），东城区每平方米是一万多，海淀区每平方米约7000元，朝阳区每平方米约5000元，昌平区每平方米3000元多，丰台区每平方米将近2000元，大兴每平方米将近500元，延庆每平方米150元，这和人口密度相关，价格是梯度下降的情况，非常吻合我们的理论。

随着离北京市中心越远，人口密度低，土地价值也越低。但别忘了，城市周边是有农业的，尤其是城市周边有花卉、苗圃、蔬菜、肉、蛋类的生产，还有观光农业。比如北京大兴区大棚蔬菜每亩可达到1.35万元的年收入，每平方米土地价值466元。如果从延庆县再往远走，想获得靠近城市中心的人口密度和土地价格是得不到的。

有些边界是人类生理所决定的，还有其它一些规律，其实是颠覆不破的。经济学有一个效用递减律，你吃第一个馒头很满足，第二个就下降了，第三个会难受，第四个就不会吃了，你对馒头的效用递减。城市地价递减率也是如此，大家肯定会在城市中心争土地，不会在很远的地方争，这很自然。如自助餐店的老板很聪明一样，知道每个顾客的胃有上限，为什么要规定一个红线说不允吃过这条线，否则我就亏了，他不会这样。对土地来讲也是如此。

所以这就涉及到一个争论：关于耕地保护的18亿亩红线。前几年茅于轼老师主持这样一个研究项目曾引起轩然大波，网上大多数人是反对茅老师的，我认为这有经济学不普及的原因。有人担心，如果没有18亿亩耕地红线，中国人将吃什么。我说没有18亿亩耕地红线，耕地也不会减少。因为城市靠聚集，一平方公里一个人不叫城市，现在中国一平方公里即使有386人也不是城市，城市必须是聚集的，必须有一定的人口密度。

如果每平方公里是5000人（相当于海淀区或朝阳区，可能比现在还要低，因为这两年人口密度在增加），就算每平方公里5000人，上海人口密度比较高大概有每平方公里5万人，把13亿人全装下需要多少土地？不到的国土的3%。所以大家想想，没有红线中国人就有吃什么的问题是不可能的，他以为只要没有红线城市会不断地扩张，其实有那么多城市还没有那么多人，即使中国是世界人口第一大国，也不可能把中国大部分国土全占用为城市，只需国土的3%，所以根本不会有吃什么的问题，没有问题。

城市化会节约土地。根据国土资源部的数据，目前我国城市人均用地为133平方米。农村人均村庄用地是218平方米。农村人进城，原来那块村庄用地、宅基地转变为耕地，其实就节约了75平方米。按照2004年的数据，如果我们的城市化率达到了70%，将近9亿人住在城里，需要12.2万平方公里的城市土地，占国土面积只是1.27%。假定人口不再增长，还要有1.5亿人从农村迁到城市，需要新增2万平方公里，但同时农村会减少3.3万平方公里的村庄用地，净增了土地。如果要提高城市的土地使用效率，减少人均的占地面积，我们还会增加更多的土地。这就是市场在城乡土地配置中的作用。

市场包含两个重要的前提和性质：产权和竞争

进一步讲，市场还包含什么？我觉得有两个非常重要的前提和性质：一个是产权。市场制度的题中应有之义就是要有产权制度，这是非常关键的。大家都知道公地悲剧：有一块土地是公共的，大家为了追求自己的利益，多放羊，过度放牧会使草地退化，最后把草地毁掉，这是公地悲剧。如果我们要使市场制度有效，前提是产权制度。如果只要市场制度不要产权制度的话，那这个市场制度就不是真的市场制度，而且这个市场制度可能是坏的，因为没有排他性。

还有一个重要性质是竞争。如制度经济学家康芒斯说市场至少要有两个卖方、两个买方。现在我们说至少需要三个或者四个以上的买方和卖方，如果只有三个、四个以下就会是寡头垄断。要有竞争，通过竞争形成的市场价格才能给出正确价格。如果是垄断的话，会破坏市场机制，会造成垄断高价，垄断高价偏离了市场价格，而且垄断还不公平，同时是无效率的，这是要跟大家强调的。

从反面来讲，如果没有市场会有什么危害？新中国建国以来最大的灾难可能就是“三年困难时期”（又称三年自然灾害或三年大饥荒）。原因是什么？刘少奇说是“三分天灾，七分人祸”，那么“人祸”是什么？正是废弃了市场机制。这都是有例可查的，比如粮食的统购统销，以政府给定的价格到农民那里收购，这破坏了市场的竞价机制。还有计划经济，什么是计划经济？农民种什么由人民公社和领导决定。农民说我们种了这么多年的地，结果不会种地了，种地还得让领导来教我们，这就破坏了市场。人民公社就是一大二公，是共产风，破坏了产权制度。破不仅破坏了私有产权制度，而且破坏了小集体产权制度：从初级社变成高级社，初级社是一个村有十几户人家，到高级社是整个村进社，到人民公社是整个乡的财产并在一起，不是说财产由农民自己用，而是变成了政府可支配的财产。我推荐《中国农民的反行为研究》（高王凌著），里面写得非常好，记录很多，这里不细说了。总而言之，正是破坏了产权制度，所以才会有这么大的饥荒。

没有市场就没有真实的信息，当时的信息从哪儿来？一个是官员逐级上报，所以有很多假信息，为什么？因为他们要投领导所好。还有一种信息是假的，即农民的信息，农民跟政府博弈，农民为什么要给它真的信息？不会给，因为他们干多少都被拿走了，当时的制度只给北方农民一年360斤粮食，南方农民400斤粮食，我凭什么跟你说实话？毛泽东不知道真实的信息，听的都是假信息，1958年8月就已经有了灾荒，对此卢跃刚有研究，三年饥荒实际是五年饥荒。毛泽东到徐水视察，当地的领导说这里的粮食很多，都吃不完。毛泽东很高兴，真信了，并提出一个问题：粮食太多了吃不完怎么办？所以在北戴河开会的内容是研究怎么消化这些粮食。如果废弃市场制度，国家领导人就等于蒙住了自己的眼睛、捂住了耳朵，看不到、听不到真实的信息，所以做不了正确的决策。所以没有市场制度是非常糟糕的。

没有市场还会妨碍救灾。如果有市场，救灾也有方向。中国这么大，一旦有灾荒一定不是全面的灾荒，而是局部的、地区的灾荒，如果某些地区有灾荒，粮食需求会上升，市场存在的话，那价格就会上升。这时候市场机制发挥什么作用？图利的商人会把粮食送到有饥荒的地方赚钱，但符合了社会目标和社会需要。《三言两拍》里有一个故事：某个县某年闹饥荒，商人高价卖粮，有人说知县得管管这个价格，知县说我不能管，管了的话，粮食来不了。最后，果然粮食大量运到，粮价也下去了。中国三年困难时期死了很多人，都是因为饥荒后连市场都没有，没有价格信号告诉你哪儿有饥荒，哪儿真正是需要粮食的地方。

现有的土地制度是以破坏市场制度的方法“保护耕地”

回头看一下现在的土地制度。现有的土地制度是以破坏市场制度的方法“保护耕地”。现在保护耕地的政策确实是在总结和吸收三年困难时期的经验教训的基础上得出的。但它错在哪儿？三年困难时期不是因为缺少土地，而是在于没有市场。土地是一种资源，一种资源有多有少，重要的是怎么组合这种资源。所以他们对三年饥荒的总结错了，以破坏市场制度的方法保护耕地就一定保护不好。

现在土地制度的要点：一是保护基本农田，二是不允许农民自己改变土地用途；三是农民集体土地转变为城市建设用地时，要先由政府征用，经一级开发后，再出售给开发商；四是限制农村宅基地和居民点用地面积，限制将宅基地出售给本村之外的人。

这样一种制度导致的是什么结果？导致农民没有权利直接将自己的土地转变为城市建设用地。如此，他们就没有一个以城市用途作为土地价格参照、讨价还价的基础。如果要进行城市建设，必须要先转变土地的产权性质是给政府一个借口：我要搞城市建设必须征你的土地。地方政府跟农民之间不是平等的市场交易者，而是不平等的，地方政府手中握有公共暴力和所谓的政治权力，如果农民不同意这样的价格，对不起把你赶走，所以没有公平的价格，基本上超低价格。

农村集体和农民大约得到的征地价格是出让价格的1/10，农地出让价格是农地市场价格的1/5。也就是说，征地补偿费只相当于土地升值收益的1/50。什么意思？从农业用途来看，地方政府给的价格都低于用市场价值的评价。比如说这个地就是种粮食，4万元一亩，但给1万元一亩，低于农业用途的市场价格。当然这里有更深的原因，《土地管理法》有补偿规定，我认为这是法律界的奇耻大辱，给农民补偿什么样的？是平均亩产的六倍到十倍。相当于你拿别人100块钱，还他24-40块钱。这是现在的法律，跟掠夺差不多。所以经常会出现这种情况，给的价格非常低。

给农民的价格非常低会又有什么恶果？比如你要买一个商品，如果它比较便宜就多买一点，贵就少买一点。土地也一样，现在你做的事情是什么？你打着保护耕地的旗号，不让农民改变用途却让政府可以改变用途，政府改变用途时尽量压低价格，尽量压低价格会产生更多征地的需求。这样一个所谓的耕地保护措施，导致的结果是激励地方政府多占耕地，因为土地便宜了，这恰恰与我们保护耕地的初衷是相反的。

还有其它弊端。第一是土地利用效率低下。中国的人地关系紧张，但与市场经济国家（人均80平米）相较，我们多了很多，政府办公楼严重超标，盖了大规模的建筑群，我们很多城市的政府大楼都可以看出，这是典型的浪费土地。

第二是农村的土地不许买卖，现在农村有很多空房子，为什么？人进城，土地不能买卖，宅基地也不能买卖，空房子在那儿占着，这也是一种巨大的浪费。

第三是导致大量的冲突，尤其是官民冲突。这方面于建嵘老师有很多记录与他的判断。前些年，2005年于老师在天则所做了一个报告，讲中央电视台的《焦点访谈》有一个电话记录，当年接到的群体性冲突事件约74000起（当然这不是全部），其中15000起和土地有关，占了将近21%的比例。后来于建嵘跟我们说，现在的比例达到了60%。大家想想，这是一个多大的数字，看起来中国很安全，但每天有好几百起这样的事，我们在现实中也能看到强拆事件，甚至有警察主动攻击被拆迁户的行为。

第四是腐败的温床。中国现在是官员出事，动辄几千万上亿，我们的土地部门被称为三大腐败的“重灾区”，比如北京、上海、宁夏、深圳等地都有高官落马，近些年有房叔、房姐、房妹出现，房子跟土地相关。郑州的经济适用房，大量由各级官员获得，老百姓没有多少。所以土地问题是中国政府官员腐败的温床。

现在的土地法律制度或者土地制度，最严重的就是破坏了市场制度，这是最大的罪恶。首先是破坏产权制度，《宪法》规定农村的土地归农村集体所有。宪法是基本法、是最高法，也就是说农村集体有对土地的所有权，而土地所有权的含义包括占有、使用、收益、处分，处分包括交易等。但却说：第一不许改变用途，第二自己不许交易。这种结果就是给你一个像产权的东西，但我去掉了其中两个权利，这就破坏了产权。还有按照政府规定的价格去征收农民的地，其实就破坏了市场的定价机制，也破坏了市场的竞争制，因为单方征用。

其次，市场是配置土地的决定性制度，那么有没有市场失灵的情况？绝对有市场失灵的情况：第一，市场不能预计长远未来，所以不能事先进行大规模的基础设施建设。如在上海发展的一开始，市场的价格很难预见上海将来是一个巨大的都市。如果一个城市在建设之初就能预见到未来，再进行基础设施投资，这是最有效率的，但这个预见不到。第二，市场和市场中的企业不能承担较大规模的投资，比如数亿、数十亿的投资，几年不能回收投资，财务上很难承受。第三，我们说城市是集聚的，但这个集聚有临界点，临界点之下缺少集聚的动力。还有一点是相邻地方有外部性。

对这几种市场失灵，解决的办法有：第一，要规划，规划应该限定在极小的范围内，能够预见一个长久规模和进行城市基础设施的规划，规划范围很窄，同时不一定是唯一由政府进行规划，可以由一个自治体，比如一个村来进行规划。第二，解决大规模长期投资的方法可以是政府投资。第三是产业集聚政策，比如北京的金融街，有一些政策吸引金融机构进驻，比如你在这儿租房可以降租金，买房可以降价，还可以减免税。第四，分区。把互相干扰的不同区域分开，我认为分区不一定是政府做的事，姑且认为政府也可以来做。

再次，土地用途需要管制吗？有相邻的负外部性，科斯就讲了这个问题，提的方法恰恰不是政府管制，而是有一个司法裁断和司法裁断后人与人之间自由交易，最后能找到一个很好的解决办法。还有污染权交易。污染权交易跟我刚才讲的一样，只不过是有形市场的污染权交易。芝加哥商品交易所有污染权交易产品。可以进行污染权交易来解决这个问题。最后才是政府管制，我不完全排除政府管制，只是说在政府管制之外还有很多方法。所以基本上土地用途不需要管制，市场本身会发挥作用。

有人举了一个例子，说美国这样一个尊重自由产权的国家都有用途管制，比如《保护农地政策法》，其中明确提出“要限制农地不可逆地转为非农用地”。美国立法很严谨，其实指的是联邦土地，而且在这部法中非常清楚地说“本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用，或以任何方式影响这些土地所有者的产权。”这个法管不着州土地、私人土地，只管联邦土地，这个立法非常严谨，不能被中国主张土地用途管制的人拿来说事。

市场在配置土地资源中其决定性作用是宪法原则

最后我做一个结论。十八届三中全会有“市场在资源配置中起决定性作用”的提法，我们可以用在土地上，“市场在配置土地资源中起决定性作用”。但这句话是宪政或宪法原则。宪法原则是最高原则、最基本的原则。在这个原则上，最基本的权利，土地产权所有者的基本权利，包括占有、使用、收益、处分最基本的权利得到有效保护。

但有一个派生原则，不能直接跟基本原则相对抗，它是派生的，是在承认和尊重宪法原则前提下的派生原则，是什么？在市场失灵时，政府行政部门在说明理由并得到立法机关的同意后，可以对土地产权加以部分限制，对市场定价机制失灵的地方加以补救。第一是承认宪法原则的前提下提出充分理由，你的管制权力是一种派生权力，是一种特殊的权力，而产权是一种一般的权利、基础权利，当对产权进行限定时必须说明理由，足够证明这么做是对社会有益的，并得到立法机关同意后方可实施。这样的结构是未来土地制度的一个基本框架。

为什么强调这点？是因为在当代中国社会中，在长期的教育下，执政党、知识分子与社会确实缺乏宪政意识。宪政意识有很多意思，最简单的说法是--小道理服从大道理，我们能看出很多道理和原则，但它们并不是完全平行的，有的更基础，有的更为派生，基础是决定性的，不能随便改动、削弱和侵犯，不能用派生的理由否定宪法原则，这非常重要。十八届三中全会后，我写过批评文章，有些行政部门的官员出来说我们要管制土地用途，还要做各种各样的事情，所以我们就是不能执行市场在土地配置中起决定性作用这样一个基本原则，这是大错的，而这就涉及到最基本的宪政问题。我们的回应是区分什么是最基本的、什么是派生的，最基本的制度乃是产权制度，而派生的则是政府对所谓产权的限定和管制--这样的结构才构成了市场制度的基础，才能真正使市场制度在土地的配置中起决定性作用。

一旦如此，中国这个社会就会有一个巨大的提升。我们今天已经获得了非常大的成功，但还受制于土地制度。一旦有一个产权受到保护、政府的行政权力受到限制的土地制度，中国还会创造出新的经济奇迹。