张翼：农民工大城难落户，中小城镇成鸡肋
2014-02-17 21:50:08 作者：张翼 来源：中国社会科学院社会学所 浏览次数：0 网友评论 0 条
张翼：农民工大城难落户，中小城镇成鸡肋
（“城镇化与现代化下的三农问题”系列之一）
张翼（资料图）
张翼（资料图）
编者注：我国正处在城镇化和现代化的快速转型过程当中，“三农问题”（农业、农村、农民）迅速升级为“四农问题”（新加农民工问题），并已成为目前备受关注的社会焦点问题。十八届三中全会以来，三农（或四农）问题的改革究竟面临着什么样的困境，潜力又在何方？现有政策和制度对农业、农村（尤其是农地）、农民和农民工是否有利，城镇化是否会加剧农村的颓败化和空壳化？凤凰大学问相继编发张翼、陈锡文、盛洪、茅于轼的四篇文章，主要从城镇化和土地制度改革等角度展开探讨，聚焦“城镇化与现代化下的三农问题”。
2013年12月23日，中国社会科学院社会学研究所副所长张翼研究员在中国人民大学劳动人事学院所举办的“民生名家讲坛”上做了题为“农民工的户籍转化意愿与近期城镇化道路的选择”的讲座。
张翼指出，随着中国人口红利消退，劳动力供给增速降低，城镇化成为拉动内需的共识。但城镇化的困难在于，农民工想在大城市与特大城市落户，但当前的户籍政策不给他们机会；政府希望农民工到中小市镇落户，但对农民工是“鸡肋”。因为当前的户籍政策是市长说了算的，由于会影响政绩，市长们不想开放户籍。另外，农民工不想放弃承包地，担心没有退路。因此，张翼认为户籍改革的重点是还户籍的人口登记功能，取消与户籍相关的社会福利配套并均衡资源配置，在保留耕地的情况下，使农民工在城市稳定就业。
张翼，现任中国社会科学院社会学所副所长，中国社会学会经济社会学分会副会长、北京市社会学会副会长、中国人口学会常务理事、北京市人口学会常务理事、人力资源和社会保障部社会保障论坛专家组成员。目前研究领域有：农民工与人口流动、中产阶级、社会分层、社会保障和劳动社会学等。
编辑：王鹏
以下为演讲实录：
人口红利消退，城镇化成拉动内需共识
农民工问题是一个非常严肃的、影响中国社会未来的问题。同时，它既是一个社会结构变迁的问题，也是一个关涉社会安定的问题，更是一个关乎中国现代化的问题。所以，农民工问题不仅仅是农民工到城市里挣钱并参加社会保障的问题，还是一个需要在学理上和在现实意义上具有政策配置意义的问题。
长期以来，城市仅仅把农民工当作是劳动力来使用，认为中国社会在发展过程中要发挥人口红利，而这个红利就藏在农村，农民工进城就带来人口红利。在长达三十多年的快速经济增长中，由人口流动--主要是农民工的流动所解放的生产力的贡献达到百分之二十多。在第一人口大国，我们长期认为农村是劳动力的蓄水池。刘易斯在研究发展中国家的现代化过程时指出，从农业部门转移出来的生产力使得在农业部门里的低效率转变为工业部门的高效率，拉动了国民经济的增长，使这些国家摆脱了原有的低产出的状况。刘易斯在《增长与波动》一书中专门讲到增长与波动的理论，他认为，劳动力会一波又一波地逐渐输送到具有较高生产率的部门去，发挥出这些部门的优势，使得国家的增长有可靠的保证。
中国人口的庞大性使很多人不相信人口红利会这样快的消退。不仅在学术界，而且在整个政府部门都是这样看的。那种认为中国劳动力是取之不尽、用之不竭的想法，很是盛行。从2003年开始，中国的有些城市出现了“用工荒”--首先发生在劳动力价格很低的珠三角，然后从珠三角往长三角和京津冀沿海城市波及。刚开始政府部门把它解释为劳动力市场信息的交流不充分。所以国务院推出的一个重大的举措就是建立城市部门的劳动就业市场。现在，人保部就在500多个城市搞监测，每一季度都公布不同工种农民工短缺信息与就业信息。
但伴随计划生育制度的实施，长期存在的低生育水平使得中国的人口结构在近几年发生了重大的变化。15-60岁之间的劳动力人口，在2012年出现了345万的净减少。在城镇化、人均受教育水平提升、市场经济所导致的职业生涯的变动不居与城市生活成本的上升过程中，尽管单独二孩政策会在近期会刺激生育率的上升，但人口的长期发展趋势仍然会回归到生育率的降低态势上来。因此，人口转变如果已经发生，就难以在短期扭转。很多发达国家下了很大工夫刺激人口生育，但监测到的生育率仍然没有多少提升空间。从新加坡到日本再到韩国，从北欧到南欧，近期的人口实践均发现：刺激生育的政策见效甚微。所以，中国依靠劳动力数量的增长所产生的人口供给及其所贡献的经济增长，将一去不复返了。
正因为如此，虽然信息越来越充分，具体劳动力市场发现的供给增速却越来越低了。在技术创新变量既定的情况下，劳动力增速的放缓给了农民工以脚投票的机会与权利。劳动力逐渐从珠三角地区向工资水平与劳动条件相对较好的长三角或首都经济圈转移。因为在当时，如果仅仅给一千多块钱的工资，农民工在珠三角地区是活不下来的，所以工资水平不得不上升到1500元、2000元甚至更高。2013年全国农民工的月平均工资已经上升到2570多元了。在一些重点区域，比如北京，农民工壮工的价格大约是300-400元/天。但是，如果你留心，你就会发现，那些蹲在马路牙子上的农民工的年龄是比较大的--在北京的胡同里施工的建筑工、每天起早贪黑辛勤打扫卫生的清洁工基本都是“胡子工”。很多接受过专科培训或者受教育水平较高的新生代农民工已经进入到服务业跟制造业里面去了，不再以建筑业为主了。
正是劳动力短缺导致了农民工的多元流动、也正是农民工的短缺才使农民工提升了自我保护意识和对工资讨价还价的能力，于是农民工的劳动条件有所改善，整体收入有所提高。伴随农民工收入的提高，由通货膨胀带来的城市生活成本也随之大增，尤其是住房、食品、肉类的价格扶摇直上。我们知道，生活水平越低的人的恩格尔系数越高，这预示他们花费在食品等生活必需品上的开支也越多；反之，越是富裕的人，则花费在食品等生活必需品上的开支则越小。研究中国社会发展状况的社会学家和经济学家都依靠恩格尔系数来度量大众生活水平提高的程度，但因为住房价格的上升，按揭的增加，导致看起来中国人的恩格尔系数降低了，但实际上用在吃饭以外的其他方面--比如说文化、旅游、自我教育--的开支仍然没有增加多少。因此，就出现了“有增长而无发展”的状况，其中一个重要的内容就是中国的内需拉动不起来。
中国外向型企业的发展，最终使中国成为世界制造业中心。农民工生产的大量的商品难以完全在国内市场消费，于是出口到国外，而最大的进口区域则在美国和欧洲。所以有美国人说，金融危机发生的原因不在美国，而在中国；是中国人把钱借给我们来花，又生产出大量的商品让我们消费。这话不完全对，但由此可以看出他们的心态。
在我们看来，由于中国长期依靠高投资刺激增长、依靠大量出口来完成消费过程，一旦国际市场发生波动，国内经济的发展就会立马收到影响。在投入4万亿来拉动经济增长的时候，原来积累的矛盾不仅没有解决，而且愈演愈烈。而且中国的经济学家解不开这个局：一方面，想让老百姓来消费，可是老百姓没有钱也没有胆儿来消费，因为他们的社会保障还不健全；另一方面，国际市场上的进口额度没有什么大的增长，经济面临下滑。所以当4万亿投资完了以后，大量的商品剩余积压，中国的去库存压力很大，包括钢材、水泥等大宗商品，国际市场也不怎么进口，使得中国经济乏力。因此，从2009年、2010年开始，我国进入了又一轮GDP增长率的下行阶段，2014年的情况可能要比2013年更严重一些。
如果政府要搞经济转型，走出粗放型生产模式，就一定要改革。要压缩或挤出一些低产能、高耗费、高耗能的产业。但是，政府下不了这个手，一旦就业不足老百姓就会抱怨；一旦要求在短期提升能源使用率，那些低产能、高耗能和低附加价值的企业就会马上死掉。所以，在大力提升环保投资的同时，政府还想到另一招：一方面治理产能过剩的企业，另一方面又通过拉动国内需求来减轻国际市场的压力。
但是，怎么样才能把内需刺激起来呢？要靠农民工进城消费。因为上层阶层把大量的资源垄断在手，并且由于房地产价格的上升攫取到更多的资源，但他们的消费弹性不大；中产阶级的消费欲望，在城市房地产市场的约束中被抑制了。如果听任上层阶层与中产阶级扩展他们的投资性购房，那么，基于财产的不平等会日趋严重，于是也会进一步约束了中产阶级的部分消费。我们希望城市低层阶层能够扩展他们的消费渠道，提升他们的生活水平，但低层社会没钱可花。这时候让农民工进城转变为城市市民，以此刺激消费，就成为拉动内需的一个法宝。城市的消费水平是农村的3-10倍，只有让农民进入城市生活，他们的收入水平才能够固化，他们的消费能力才能刺激出来。因此，城镇化就成为了提升内需的共识。
民工大城难落户，中小城镇成鸡肋
但是，由于农村土地价格的上升、城市生活成本的上升，农民转变为市民的意愿降低了。很多城市想给农民户口，但是农民工不愿意把自己的耕地拿出来。所以我们现在走入一个困局：农民工想在大城市与特大城市落户，但当前的户籍政策不给他们机会；政府希望农民工到中小城市或镇去落户，但对农民工是一个“鸡肋”。
另外，中国大量的投资都被配置在大城市和特大城市，像北京、上海、深圳，还包括各个省/自治区的首府，几乎集中了当地最优势的教育、财经、卫生、创新等资源。这导致大城市创造的就业岗位多、工资水平高，中小城市创造的就业岗位少，工资水平也较低，所以农民工都吸引到大城市和东部沿海城市来了，使得这些城市的环境、资源受到很大的挑战。在这种情况下，十八届三中全会做出了一个非常大的政策调整，就是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。但是由发改委牵头的城镇化发展战略却还没有出台。
那么，如何才能更好的吸引农民工进城，并且保障农民工的合法权益呢？我们的社会在争论中发明了这样两个办法：
第一个办法，是以户籍制度改革稳定城镇化的办法。这个办法的思路是使农民工把农业户籍转变为非农户籍，让城市户籍人口的福利与社会服务惠及农民工。但是户籍制度改革仍然遇到很多困难。在市长们集体开会的时候，有90%以上的不赞成开放户籍制度。因为中国城市的人均GDP是有水分的，包括北京、上海，城市实有人口的人均GDP低于以常住人口计算的人均GDP。而常住人口是一个“动态”的人口，是一个可以相对比较灵活的统计口径，可以在计算评价值的时候只包含了部分流动人口--几乎所有的城市在计算人均GDP的时候都倾向于缩小常住人口的数值，但几乎所有的城市在总结城镇化的成绩--尤其是在说明以往以人为本的城镇化成绩时倾向于扩大常住人口的数值。但因为种种因素的影响，各地统计年鉴公布的常住人口都相对较低，比如说，深圳大约有1600万实有人口，深圳自己只说有900-1000多万，在计算的时候，如果将1600万人的人均GDP生平均到1000万人身上，人均额就比较高，特区就真的是特区。
所以，中国每次做人口普查的时候，市长最担心的就是把常住人口全部统计进来。如果普查登记多了，把本市的人均GDP做下来了，政绩就没了。所以这些市长始终不答应把户籍转变过来，但中央是答应的。为什么？因为党中央的最大利益就是稳定，继续执政，领导中国奔小康，和平进入现代化。但地方想另外的事情，在整体利益一致的情况下，地方的话语表述不同。因此，最近大城市和特大城市想出的招，反倒是通过调控人口来降低本城市常住人口的数量。在这方面，北京和上海最积极。
第二个办法，是走常住人口城镇化之路，让户籍只起到人口信息登记的作用，不再成为城市福利配置的障碍，使得农民工在什么地方就业、纳税，就在什么地方均等地享受福利制度的安排。这也是没有户籍制度约束的、成熟市场经济国家广泛采纳的城镇化之路。中国要搞市场经济，就应该以常住人口的城镇化设计城镇化策略，而不是仍然继续将人口分为三六九等，进行所谓的分类管理，区别对待。
可是，从2011年以来，政府的制度安排基本接受第一种方案，就是有利于市长说了算的方案。三中全会里面也将户籍制度改革放在首位，基本是限制特大城市和大城市的发展，而鼓励中小城市的发展。但是中小城市在发展过程中曾掀起过非常大的圈地运动。如果把土地浪费了，就危及到中国的粮食安全。所以，本次农村工作会议决定要让中国的总粮食自给率控制在80%左右，允许中国进口俄罗斯、阿根廷的粮食。原来为了保护农民的利益，不能进口，因为美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯的粮价很便宜。但如果不保护农民的利益，农民没有土地就无法种地，不种地就得依赖进口--中国的粮食安全就是个问题。因此，偏好于中国粮食自给与粮食安全的人士，对可能发生的新一轮的圈地运动，具有无限的担忧。在保护耕地红线的同时，中小城市的城镇化，如果离开了比较便宜的土地，就很难在近期有所作为。
农民工转户意愿弱，不愿放弃承包地
但已经吸纳了大量农民工的特大城市和大城市，却无法提供农民工需要的户籍；农民工不需要镇与小城市的户籍，但我们却希望他们在那里就地城镇化。因此，中央制定政策必须明白农民工是怎么想的。政策的配置与配置对象之间如果能够匹配好，那么这个政策就能够被大家所欢迎，而且能够很好的实施。
根据最近对12万农民工的抽样调查显示，学历水平的上升导致农民转变为非农户口的意愿会增强一些。中专以上大约1/4的人希望转变户口，但小学只有1/5左右。另外，80后比80前的高了一点，但是高的不多，从23%上升到28%。因此，我们看到，大概有80%左右的人不愿意在现有的政策配置中落户城市。
当问及落户地点时，30%的人愿意选择省会城市、直辖市；选择户籍所在省的其他大城市只有17%。当问及转变户口的动机时，55%的人是为了子女的升学教育。因为，城市里面的教学质量高于农村，城市把大量的优秀教学资源集中起来了；另外，在大学的布置上，几个中心城市，如北京、上海、武汉、西安，集中了全国50%以上的优质大学。
但是，当问及是否愿意先交回承包地再转变户口时，愿意的只占10%左右。也就是说，我国大概有1.7亿万农民工在跨区域转移的工作，但只有10%左右的人（1700万人）愿意落户城镇，而且还是愿意落户大城市的多，中小城市的很少。
农民工不想转变为非农户口的主要原因是什么呢？一是承包地，想保留承包地占的比重是非常大的。二是城市的房价太高，农村的生活压力比较小。另外，农民落户城镇的意愿与进入城市的时间长短也有关系。越时间长，转变意愿越强。再者，和地域也有关系。东部的农民工愿意转变，但是在中、西部地区就不太愿意，因为中西部地区的城市质量差一点。大城市周围的农村就不愿意转，中小城市也不愿意转，但是山区的农民更愿意转，因为山区的公共设施、生活条件、生活的便利程度以及教育都非常差。城市郊区农民工对土地升值的预期很强，于是也不愿意转变户口--在这些地方，持有农业户口反倒能够增加预期财产。
因此，农民工转变户口的意愿，受其进入城市生活时间的长短、教育、生活条件等因素的影响比较大。我们认为转变户口实际上是一件很复杂的事情，不是能从简单的变量上可以推测的。
对农民工失去吸引力的政策是没有意义的文本性自慰
在这种情况下我们能怎么办呢？从2009年底以来，国家屡次都说要让符合条件的农业转移人口逐步在城镇安家落户，这是推进城镇化的主要任务。但是最近有变化，有政府官员建议说，到2020年左右，农民工在常住地落户有三个条件：有合法稳定的职业；有合法稳定的住所；在城市里住满一定的期限。但这些条件我是很怀疑的，因为在2020年的时候我们可能还达不到这样制度供给水平。有些官员并不明白人口流动的含义是什么。但如果真的要把这些条件作为政策来落实，我们还有很长的路要走。从本次调查所发现的情况来看，农民工城是进来了，但户口进不来。农民的选择和政府所给的条件之间还不匹配，错位比较大，所以改革的红利还是有限的。
因此，大城市和特大城市人口的增长会伴随人口成分的转变而变化。现在中国人口的增长率不高，每年净增的人口只有五百万，即使放开“二孩”，也很难改变目前的格局。谁能保证说今年放开明年就能生出来了？生人非常难，怀孕时间长，准备时间也长。所以现在这两年看不出“单独二孩”政策的效果，要到2015年才能完全显现出来。所以，政策的供给与人民需求之间的错位，使得当前的发展环境面临很多错综复杂的选择。
因为户籍政策难以通过给农民工好处而促进城镇化，所以还得走常住人口这条道路。在其他国家，只要有人口流动的地方，就把流动人口作为常住人口来管理。而且只要这个国家的城镇化水平超过30%，那么它的城镇化速度就会加快，只要不打仗，没有饥荒，那么这个国家就会自然进入快速城镇化之路。我国的城镇化率在2013年底达到了54%左右。即使经济增长下行，但城镇化水平却降不下来。是什么原因呢？因为农村人口变小了。中国的劳动密集型企业还较多，还需要大量的壮工以开展生产。所以，2014年春节过后，新一轮的“民工荒”还会继续上演。城市调控人口的力度越大，城市招聘所给出的工资水平就会越高。在那种所谓吸引“高素质人口”进城的政策配置中，你很难想象让接受过大专教育的人去做家政工作--如果这些人做家政工作，市场给出的工资水平会进一步直线上升--这就大大超出了普通老年家庭雇佣家政工的能力。
另外，现在，国民经济每增长一个百分点，在城市新创造的工作岗位已经从原来的120-150万、增加到150-170万之间。原来在以建筑业和制造业为主的时候，每个百分点新增加劳动力并不多，现在在以服务业为主的经济体中，创造的工作岗位变多了。
在让农民工继续持有耕地的情况下转入如城市是一个现实的政策性选择。现在要把他们的耕地剥夺了，如果出现经济波动，他们在城市里混不下去，就断绝了回家的路，就会像巴西一样出现城市贫民窟。那种以居住证加居住年限可以转户的政策实际上改革红利较小的政策。最先实施的是上海，到现在为止上海就没有为农民工转多少户口。因为由政府控制着指标，不批准的时候，你永远也加入不了。佛山是个典型，在2011年有三千个人来做申请，有两千多的农民工申请转户了；但最后只有一千多户转了，另外一千多户没有转。佛山市发现一旦解决了教育问题，农民工落户城市的动力就消减了。从这里可以看出，转户不转户，城市已经不能单方面说了算。农民工也是一个理性经济人，农民工作为一个集体，在我们的城镇化战略中，也会通过自己的算计来发出相应的回应。如果你的政策出台，或在出台前就失去对农民工的吸引力，你的政策就是另外一次没有意义的文本性自慰，而不会在现实中起到应有的实质性效果。
消除挂钩福利，均衡资源配置才是户籍改革之道
在这种情况下，中国的人口转型能否支持国家继续发展呢？整个中国劳动力的增长率已经远远不像过去那么大。在2000年之前，中国的人口结构可以被近视地视为是收缩中的金字塔结构，大量的流动人口处在劳动的核心年龄段。但到2000年以后，我国的人口老龄化开始加速，而且性别比失调。现在我国每生一百个女孩相应的出生男孩的数量是117，最高峰的时候差不多是121、123。到2040年以后，60岁以上的老年人会非常多。所以，现在，从政府部门到学术界，都在呼吁推迟退休年龄。如果不推迟的话，将来的老年人谁来养活？现在大约是三个人支撑一个老年人，将来是1.5个支持一个老人，谁能养活了？所以现在开始推迟退休年龄，我们不要反对它，这是一个现实的、不得已的选择。这不再是谁对谁错的问题了，而是什么时候介入这个政策对改革最没有负面影响的问题。
人保部说，2012年中国的劳动力人口减少了345万人，2014年以后会继续这种趋势。以人口数量之红利刺激国民经济发展的时代一去不复返了。我国总和生育率被长期解读为是1.8，最近改口为1.5或1.6。但“五普”的时候计算出的数字是1.27，“六普”的时候是1.18，这是非常可怕的一个数字--对这个数字，所有真正关心人口转型的学人，在很多年之后会更加为此担忧。
从人口老化的角度来看，老年劳动力的比例越来越大。40-45岁之间的人增长更快，15-20岁的人口越来越少。流动活力最强的是年龄小的人，如果这一块越来越少，城市想让人来也没人来了。再加上教育扩招，（每年都会有800多左右万左右的人被纳入到高等教育里面，剩下800万里面还要上中专、技校），真正从初中毕业进入劳动力市场的人的壮工没有了。劳动力参与率越来越低。除了上学的人多了，自愿失业的人，全职太太也多了。所以说，在未来5年内，中国城市就会面临劳动力争夺之战，而不是排斥劳动力。
在这种情况下，要进一步均衡大城市与中小城市的投资布局。大量的钱要往中小城市去投，以经济投入拉动就业，以就业拉动人口的流动，以人口的布局配置公共设施，以均等化的服务走城镇化道路。只有这样，中小城市才会避免现在农村面临的空壳化和颓败化。
在均衡资源的配置的思路中，有些人提出要“大学小城镇化”，要学习英国或美国，把大学搬到小城市或中等城市去。但在我看来，此举很难在近期成为现实。中国大学不可能去那些小地方--谁去谁就会面临招生难--现在大学之间的招生竞争本来就很激烈，没有大学会傻到自己去中小城市落户。但可以把一些文化设施、政府机关搬出去。比如说华盛顿是美国的首都，但华盛顿没什么人，华盛顿晚上基本是鬼城，吃饭也找不着地方。中国是把经济中心、文化中心、政治中心全都放在一块儿。因此我建议把中央政府中的一部分搬到三河市去，或者搬到更有发展潜力的地区副中心城市去，这样北京市的人口会就可能在短期疏解。像德国，就不是所有的中央政府部门都在柏林，有些很有有些的部被配置在其他城市。在上海这样的大城市，也可以设想将某些政府部门搬迁离闹市。在有些人口密集的省会城市，也可以设想将某些厅局搬迁离省会城市。但所有地方政府肯定不愿意搬出省会城市--要说搬迁，很多公务员会辞职。困局就在这个地方：很多人在抱怨大城市与特大城市的拥挤，但希望改变拥挤局面的人更希望别人离开大城市和特大城市，而唯独没有计划到自己。那种政策设计中“让别人走、让自己宽松”的想法，很难起到应有的作用。于是就出现了：所有人都不愿意自己改变这个结构，但所有人都说咱们的结构不好。每个人都骂这个结构，但没有一个人愿意牺牲自己的利益来改变这个结构。所以说，改革如果没有一个强有力的铁血宰相就很难完成！
在经济资源的竞争中，大城市与特大城市仍然会占尽先机--在现有格局，他们不可能不占尽先机。因此，大城市优先发展的战略最近五年之内不会有太大的变化。如果大城市想把人赶出来，也做不到。因为你排除这些人了，另外一些人就会来。这些农民工被赶走，那些农民工又会进来。城市政府以行政作为想坚守的阵地战，在农民工草根性流动的游击战中，已经失败过很多次了。
但可以让大城市和特大城市放心的是，中国人口转型正在加速。伴随中国人口高增长时代的结束，大城市和特大城市人口高增长的时代也将结束。近期大城市和特大城市人口机械增长率的下降，根本原因，不在于像其所解读的那样是调控政策起到了作用，而是整个国家的农民工的增速下降了。面临经济高速增长时期的消逝，大城市和特大城市高速增长的黄金时期也已过去。几个特殊的特大城市年增长50万人口的时代也已过去！
大城市和特大城市面临的户籍人口的老龄化压力，很快将迫使他们转变发展思路：他们将不得不从现有的调控人口以挤出人口转变为吸引人口。5-10年内，大城市和特大城市将发生这种政策转型。所以，户籍改革的重点，实际上是消除与户籍相关的社会福利设施，把户籍和非户籍人口之间的福利差距缩小，打破户籍制度所规定的地方保护主义，以公平公正的思路配置劳动力市场。
已有
