关于我市农村土地承包经营权流转的调查与建议
2010-01-26 15:59:16 作者：唐春生 来源：原创 浏览次数：0 网友评论 0 条
关于我市农村土地承包经营权流转的
调 查 与 建 议
唐 春 生
（民建衡阳市委副主委、市政协常委）
当前，我市农村土地流转问题已成为深化农村改革的一个焦点。如何有序推进农村土地流转，保障农民合法权益，实现土地集约化、规模化经营，大力发展现代农业，加快新农村建设，实现农业增效、农民增收，成为我们面临的一个重大课题。今年3月份以来，民建衡阳市委、衡阳市农学会与相关涉农单位组成联合调查组，在市科协的大力支持下，对我市农村土地承包经营权流转问题进行了调研。
一、我市农村土地承包经营权流转现状及主要特点
截止2009年年底，我市耕地流转面积144.377万亩，占耕地总面积的27.75%，涉及38万余农户，占全市总农户数的26.52%，土地流转显现出以下特点：
1、主体多元化。近年来，随着现代农业与土地流转的相互促进，催生了一批高效产业，也激活了农村土地流转市场。一大批产业化龙头企业、农民专业合作组织、农业生产专业大户、科技推广人员、城市再就业人员甚至外资企业等进入农业生产领域，成为推动土地流转的重要力量，土地流转主体出现了多元化。据统计，我市共有各类农民专业合作组织496个，累计成员20.87万人。如湖南安邦农业科技公司在衡阳县台源镇租赁耕地2200亩，股份制合作850亩，涉及7个村、55个组、575户、2016人，流转土地主要用于种植优质稻。该公司专业特点突出，主导产业明确，成为我市农业产业化龙头企业参与土地流转的示范典型。
2、形式多样化。目前，我市农村土地流转方式有转包、转让、互换、租赁经营和股份制合作等形式，其中以转包、转让、租赁形式为主，多样化趋势较为明显。据统计，全市共转包、转让、互换、租赁经营、耕地入股面积分别为64.53万亩、14.58万亩、8.807万亩、42.45万亩、9.53万亩，分别占总流转面积44.70%、10.10%、6.10%、29.40%、6.60%；其他形式流转的耕地面积4.48万亩，占总流转面积3.10%。
3、范围不断拓宽。流转内容从单一的耕地转向林地；流转区域从经济发达地区向欠发达地区推进；流转期限从半年、一年向三年、五年甚至更长期限转变；流转用途从单一粮食生产向多种高效经济作物发展。我市流转土地主要从事优质稻、蔬菜、水果、烟叶等生产。珠晖区葡萄产业协会会长周先碧及珠晖区农业局技术干部何浩带领酃湖乡光明村、凌塘村具有种植葡萄经验的大户在茶山坳镇金甲岭村、大昌村、古城村、樟木村，与当地农民签订了682亩稻田15年的租赁合同，用于种植大粒鲜食葡萄，带动了当地产业的发展。南岳区树木园与南岳镇樟树桥村农民签订了250亩土地15年的租赁合同，用于集中种植花卉苗木和蔬菜；祁东县金桥镇2009年共流转土地面积9630亩，将重点放在烤烟、席草、蔬菜和水果基地等高效、支柱产业上。
4、规模逐年扩大。近年来，随着农村劳动力向二、三产业大幅度转移，农村土地流转的规模也越来越大。据农业部门统计，2009年全市20亩以上的种粮大户达24000户，比上年增加4800户。其中50-100亩的种粮大户6820户；101-200亩的种粮大户781户；201-500亩的种粮大户272户；501-1000亩的种粮大户26户；1001-2000亩的种粮大户5户；2000亩以上的种粮大户4户。在土地流转中，不少经营主体的规模都在几十亩以上，有的多达几百亩、上千亩。如衡东生态农业开发有限公司，今年成功地流转了荣桓镇新屋、南湾、桐塘等6个村52%的土地种植双季稻和油菜，共计2246亩，流转期限为10年。
5、行为日益规范。我市土地流转都在农民自主自愿情况下完成，行为也日益规范。流转合同形式也由以前的口头协议向签订书面合同转变。2009年，全市签订了土地流转合同19.48万份，有的还经乡镇经管站进行了流转合同鉴证。全市土地流转运营机制日益规范，经营服务功能不断提高。
6、效益不断提高。农村土地流转又一次让农民得到了实惠。近年来，我市农民通过土地流转人均增收2000元以上，农村劳动力转移60多万人。一是注重打造精品，品牌效益日益彰显。衡东县黄贡椒种植专业合作社的黄贡椒、祁东新丰果业培育的中秋酥脆枣等知名度越来越高。全市参与土地流转等合作组织共拥有注册商标17个，无公害农产品认证17个。二是示范作用日益彰显，辐射带动效果提升。衡南县泉湖农技农机专业合作社2008年租赁经营稻田4862亩，实现总产值48.9万元，获纯利19.98万元。该社全程机械化作业不仅使大部分劳动力从土地中解放出来，而且辐射带动了鸡笼、谭子山、茅市、三塘等乡镇278个行政村14.5万亩稻田实行机械化作业。三是充分发挥技术优势，促进了农业科技成果转变为生产力。如在优良品种引进、技术培训、病虫害防治方面，农民专业合作组织做了大量的工作，推广了实用农业科学技术，优化了农田生态环境，提高了土地产出率和农产品质量安全水平，提升了农民自身素质，增加了农民收入，促进了农业向优质、高产、高效方向发展。
二、制约农村土地承包经营权流转的主要障碍
近年来，我市农村土地流转发展势头良好，但整体水平较低，土地集约化、专业化、规范化程度以及土地产出的效益有待提高，还存在一些不容忽视的问题。
1、考虑农民意愿不充分。有的地方基层干部只是热衷于从自身的政绩或其他利益出发，制定各种土地流转方案，甚至不顾条件盲目对土地流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转土地。
2、土地承包权属不清。一些地方土地承包经营权不明晰，确权登记颁证等基础工作没有夯实，权证没有发放到位。
3、依法流转意识不强。一是流转合同不规范。很多地方土地流转以口头合同为主，随意性较大，有的即使签订了书面合同，但权利义务规定不明确，一旦发生纠纷，矛盾难以调解；二是流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。个别地方土地流转后，因受让方经营不善，无法偿付农民土地租金，导致农民上访。三是违法改变土地农业用途。有的地方将流转的耕地用于种树或挖鱼塘；一些地方借土地流转之名，囤积土地，将流转的耕地非农化或搞非农开发。因而，在土地流转中出现流转面积递增、种粮面积递减的现象。
4、政府引导服务不力。一是土地流转网络平台未建立健全，中介服务机构少。供需双方的信息不能及时沟通，交易不能及时实现。二是缺乏有效的土地评估机制。农村土地评估缺乏科学依据，有的地方土地流转竞相压低租金，损害农民利益；有的出租方漫天要价，阻碍土地流转。三是土地承包政策与农村实际不相符。“增人不增地、减人不减地”政策本意是好的，但这一政策与农村的实际有些不符。经过多年的人口变动，农户人口与承包土地数量已很不平衡，群众要求调整土地的诉求越来越强烈，由此引发的矛盾也呈上升趋势。
5、政策法律不配套。一是政策法律的缺乏。目前，由于土地承包经营权流转尚无专门的法律法规，农民的权益维护、经营权流转的期限、耕地抛荒整治等问题都还无法可依。土地流转经营业主所需资金很难得到银信部门的贷款支持。二是城乡二元结构的体制障碍影响较大。特别是现行的户籍政策，对于农村人口移居城镇仍有太多限制，对于农户进城后如何处理土地承包经营权没有具体规定，使农民在“离土”问题上不敢轻举妄动。三是农村社会保障体系不健全。虽然农民医疗保障有了较大的进步，但养老、社会救助等还没有建立健全，农民仍主要依靠土地收入解决上学、养老等问题，当前绝大多数农民仍把承包地看作生存的“活命田”、养老的“保障田”、就业的“副业田”，不愿意流转土地。
三、实现农村土地承包经营权有序流转的几点建议
农村土地流转事关农村基本经营制度，事关农民群众切身利益，事关农村改革发展稳定大局，是农业农村工作中的一件大事，也是实现规模经营，推动农业产业化的必由之路。为此，我们建议：
1、全面落实好农村土地承包经营权，为流转打好基础。落实和明晰土地承包经营权是进行土地流转的前提，认真做好农村土地承包经营权确权、登记、颁证和发放工作，进一步把农村土地承包经营权全面落实到位，将土地承包经营证书全面发放到户。认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料。
2、坚持依法自愿有偿原则，严格土地流转秩序。一是坚持依法原则。具体来说就是要守住三条底线，把好三道关口。所谓三条底线，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。所谓三道关口，即把好土地流转的准入关，把好土地供求的协商关，把好土地流转合同的签订关。二是坚持自愿原则。土地流转的主体是农民，土地是否流转和以什么方式流转，完全由农民自己做主。要尊重农民处置土地的权利。任何单位和个人不得强迫或阻碍农民依法进行土地流转。三是坚持有偿原则。要确保土地流转的收益归农户所有，任何单位和个人不得擅自截留和扣缴。各级政府要建立健全土地承包经营权流转收益保障机制，把农民满意作为根本标准，坚决防止和纠正不顾条件盲目下达流转指标和任务，违背农民意愿强行推动流转的错误做法，不搞“一刀切”、“一阵风”、“一窝蜂”，不盲目追求速度和规模，确保农村土地承包经营权健康有序流转。
3、建立健全土地流转有形市场，完善服务体系。一是鼓励和支持有条件的地方依托农村经管部门建立土地流转服务机构。县市区要依托经管局成立土地流转服务中心，乡镇依托农村经管站成立农村土地流转服务所，统一设置窗口，统一发布信息，统一流转交易，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。二是建立农村土地流转风险防范机制。要做到流转期限合理、流转规模适度、流转价格公平，承接土地流转的主体要有实力、有信誉。此外，还要建立土地流转风险金制度，土地流转合同签订后，业主每年应交纳一定数量的风险保证金，以防范业主因经营困难等原因无法履约而损害农民利益的情况发生。三是建立健全土地评估的市场体系，建议市政府集中组织国土、农业、林业等部门和相关专家，尽快制定科学的农地市场评定、评估标准体系、科学评价农村土地价值。四是建立健全土地流转纠纷调处机制。各县市区经管局和乡镇经管站要分别成立农村土地承包纠纷仲裁调解机构，要健全完善民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的纠纷调处体系，及时有效化解矛盾。同时，各级农村经管部门与纪检、监察、国土、司法等部门通力协作，严厉打击房地产用地“撂荒”，无偿收回闲置满二年的土地，提高土地利用率，积极纠正和查处严重侵害农民土地承包权益，强迫流转和非法改变流转土地农业用途等问题。
4、认真研究和积极争取土地流转扶持政策，不断优化流转环境条件。一是要制定扶持政策。要大力培育种植大户、农业专业合作组织、农业产业化龙头企业等经营主体，引导社会力量开发承租农村土地；二是加大农业基础设施建设和土地整理的投入支持力度，改善生产条件，为土地流转创造必要的基础条件。三是将受让土地经营业主纳入新型农民定向培训范围，提高其农业经营素质；四是进一步完善对粮食生产的支持保护措施，切实提高种粮比较效益，采取得力措施重点扶持种粮大户，保护好种粮大户的积极性，以防止土地流转后种粮面积大量减少。五是要尽快完善农村的保障保险制度。加大对农村困难群体的救济扶助力度，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能。努力打破城乡二元结构造成的壁垒，把已经放弃经营土地、进入城市就业且有稳定收入保障的农民，纳入城镇社会保障体系，实现由农民工到城市居民的转变。要建立健全农业自然灾害保险，提高保险赔付额，解决土地承包业主的后顾之忧。六是要抓紧制定土地流转相关法律法规，让土地流转有法可依、有章可循，迈入法制化、规范化的发展轨道。
已有
